«Шел трамвай девятый номер...»
Транспорт в Киеве — бизнес или политика
Сергей ДАЦЮК, Константин МАТВИЕНКО, корпорация стратегического консалтинга «Гардарика»
РИСУНОК АНАТОЛИЯ КАЗАНСКОГО / ИЗ АРХИВА «Дня»
|
Главное недовольство от нынешней дискуссии относительно повышения цен на общественный транспорт в городе Киеве — неучастие общественности, неэкспертный характер и отсутствие у городской власти долгосрочной транспортной стратегии. Дискуссия представляет собой борьбу двух мифов: «общественный транспорт должен быть дешевым» и «общественный транспорт должен быть самоокупающимся». Оба эти мифа без аргументов специалистов не могут служить основой для анализа ситуации в городском транспорте.
БЮДЖЕТНЫЕ СЮЖЕТЫ
Фактически, повышение цен на общественный транспорт — это поражение городской власти, оказавшейся не в состоянии ни понять инфраструктурную природу транспорта в городе, ни его социальную суть. В данном случае позиция Антимонопольного комитета оказалась более прогрессивной, хотя она продиктована больше политическими мотивами, нежели экспертным знанием.
Речь идет не о транспорте вообще, а о городском общественном транспорте, который по определению является социально важной городской инфраструктурой, а не хозяйством или бизнесом. Инфраструктурный характер этой социальной универсальной услуги проявляется в трех свойствах: повсеместность, равномерное высокое и стандартизированное качество, общедоступность. Это означает, что общественный транспорт выполняет другие задания, нежели наполнение городского бюджета или обеспечение окупаемости.
В тех городах, где общественный транспорт пытаются приватизировать, как например в Лондоне, где три частные линии метро, чрезвычайно высокие цены на проезд (проезд в метро — эквивалент 19 гривен). В тех странах, где общественный транспорт финансируется из бюджета, цены намного ниже по сравнению с нашими.
И речь здесь идет не об экономической возможности городского бюджета финансировать общественный транспорт, а о бюджетной политике как таковой. Давайте сравним структуру расходов из бюджета в разных странах Европы (там, где такая структура бюджета принципиально сравнима с нашей) на транспорт: Прага — 46%, Варшава — 34%, Нью-Йорк — 21% (капитальный бюджет), София — 16,5%, Вена — 7,1%, Москва — 5,6%. Киев, расходы на транспорт в структуре городского бюджета: 2000 г. — 6,8%, 2001 и 2002 гг. — по 5,6%, 2003 г. — 5,8%. Доля бюджетных расходов на общественный транспорт в развивающихся странах, предложенная экспертами Всемирного Банка — 15 — 25%. Однако даже повышение расходов на транспорт в нашем городском бюджете до 10% решило бы все кризисные проблемы сегодняшнего общественного транспорта.
Более того, сегодня практически неизвестны доходы, получаемые от транспортной инфраструктуры. Ведь заработанные за счет ее эксплуатации средства (реклама, прибыль от парковок, средства от продажи билетов, дорожные сборы, сборы за регистрацию автомобилей и т.д.) должны преимущественно вкладываться в ее развитие. Т.е. городской бюджет не позволяет ввести так называемый принцип бюджетности, когда все, что заработано на транспорте, вкладывается преимущественно в транспорт.
Более того, есть вообще запутанные и неизвестные общественности сюжеты из городского бюджета. Вот представьте себе идеальный бизнес, где деньги берутся фактически из воздуха, и себестоимость затрат на их сбор очень низкая. Такой бизнес, касательный к транспорту, в городе есть. И вот по этому бизнесу за прошлый год одно коммунальное предприятие показало 500 тысяч гривен убытков. То есть из городского бюджета мы должны ему еще и доплатить за сбор денег из воздуха.
СНАЧАЛА ТРАНСПОРТНАЯ ПОЛИТИКА, ПОТОМ КАКИЕ-ЛИБО ИЗМЕНЕНИЯ ЦЕН
Вопрос не в том, повышать или нет тарифы на общественный транспорт. Вопрос в том, где брать деньги на оплату этих тарифов — в бюджете или с граждан. Вопрос в том, должен ли быть общественный транспорт самоокупающимся. Вопрос в том, какие задачи должна решать, например, закупка движимого состава общественного транспорта — поддержки отечественного производителя или закупки самого качественного продукта независимо от страны-производителя. То есть все это вопросы не экономики, а политики. Так вот, выработка долгосрочной политики городской властью осуществляется очень медленно, а большинство вопросов решается путем авралов и кампаний.
Еще в 2000 году была одобрена Программа развития городского пассажирского транспорта. Она до сих пор не рассмотрена на сессии Киевсовета. Еще в 2002 г. была начата разработка Основ транспортной политики. Она тоже до сих пор не рассмотрена. То есть пока все заинтересованные стороны транспортной политики не договорятся о том, как им рассматривать общественный транспорт, власть не должна принимать никаких экономических решений, потому что они могут оказаться ошибочными.
КАК ЕСТЬ И КАК ДОЛЖНО БЫТЬ НА САМОМ ДЕЛЕ
Антимонопольный комитет прав, когда не соглашается с формулой расчета, которая предполагает покрытие проезда льготников за счет платежеспособных пассажиров.
Сегодня городской транспорт сначала возит «льготников», а потом ему из бюджета так сказать вдогонку выделяют компенсацию, которая поступает нерегулярно и не в полном объеме. То есть фактически за счет инфраструктуры сначала происходит стихийное кредитование социальных расходов города, а потом город и государство часть их возвращает. У власти отсутствует даже обсчет разницы между реально израсходованными на льготы средствами и возмещенными из бюджета. Следовательно, невозможно увидеть объем небюджетных расходов (неуплата за пользование транспортной инфраструктурой льготниками) на социальную сферу.
Таким образом, транспорт по своей специфике позволяет прятать настоящий уровень социальных расходов за счет невозмещаемой эксплуатации инфраструктуры. Следовательно, в статье бюджетных расходов на транспорт должны быть отражены именно «живые» деньги, которые возмещаются по факту предоставления услуг. Именно такой принцип финансирования муниципального транспорта используется в европейских столицах. И здесь чрезвычайно перспективным выглядит проект «Социальная карточка киевлянина», где деньги будут зачисляться льготникам на карточку из бюджета, и она будет единственным проездным документом. Это даст возможность точно учитывать количество льготных поездок, оптимизировать социальные расходы и обеспечить поступление реальных средств на содержание общественного транспорта.
То есть от невозмещаемого использования транспортной инфраструктуры для льготных перевозок общественным транспортом мы должны перейти к возмещаемому. Это значит, что за общественный транспорт всегда кто-то платит: или городской бюджет, или транспортное предприятие (в том числе за счет невосстанавливаемого изнашивания инфраструктуры), или пассажир. Речь идет о том, чтобы была оплата двух видов: от пассажира и от городского бюджета в форме предоплаты на социальную карточку льготника. С другой стороны, такая оплата льготного проезда в общественном транспорте из городского бюджета должна происходить не по статье расходов «транспорт», как это происходит сейчас, а по статье «социальная защита». Конечно, это должно привести к резкому уменьшению количества льготников.
Почему же все-таки вопрос повышения цен на транспорт не может рассматриваться исключительно с точки зрения самоокупаемости? Потому что общественный транспорт — это в первую очередь политика, а не только экономика. Общественный транспорт должен финансироваться из бюджета как универсальная инфраструктурная услуга. Попытки делать самоокупающимся общественный транспорт, беря пример с частных маршруток, — это политическая ошибка.
Городская власть пока что не поняла, что развитие маршруток — это временный способ передать рынку функцию предоставления социальной универсальной услуги: перемещения по городу. До последнего времени количество частных перевозчиков росло интенсивно и хаотически. Это привело к перегрузке транспортных потоков, напряжению аварийной и экологической ситуации на улицах города, потере координированной возможности обслуживания как муниципальными, так и частными перевозчиками. Доля общественного транспорта в городе продолжает уменьшаться, сам общественный транспорт приходит в упадок. К сожалению, сегодня рост цен на общественный транспорт происходит на фоне заметного уменьшения качества его услуг. В то же время частные перевозчики тоже не обеспечивают надлежащих стандартов качества, экологичности, безопасности. Кроме того, их деятельность прямо приводит к уменьшению бюджетных поступлений из-за очень высокого уровня «тенизации».
Относительно общественного транспорта должна осуществляться политика оценки социальной эффективности. Тарифная политика должна стать более дифференцированной, но в среднем стоимость проезда для граждан не должна расти. Эффективность работы коммунальных перевозчиков должна определяться не по критериям их окупаемости, а по критериям социальной эффективности для города в целом: безопасности, комфорта, регулярности, экологичности, оптимальности маршрутов и времени движения, доступности, современных технологических достижений. Город вкладывает средства в общественный транспорт, достигая целей снятия напряженности на улицах, уменьшения аварийности и антропогенной нагрузки. Город не должен ставить цель возмещать затраты на общественный транспорт через цены на проезд.
С другой стороны, транспорт является инфраструктурой, которая значительно зависит от других городских инфраструктур. Хаотическая застройка города привела к искажению «русел коммуникации» и повлекла за собой перераспределение нагрузок, на которые уже не успевает эффективно реагировать городская власть. Этот процесс нарастает. Восстановление и строительство новых мостовых переходов, путепроводов, других элементов транспортной сети также не успевает за увеличением нагрузок на них. Технологические характеристики и производство транспорта все больше отстают от общественных потребностей и передовых достижений. Это последствия кампанейской нестратегической политики, последствия отсутствия перехода от хозяйственного отраслевого в инфраструктурное стратегическое управление.
Действующая на сегодняшний день управленческая модель предопределяет то, что городской властью как первостепенные из года в год рассматриваются задачи обновления движимого состава. Но все это обеспечение функционирования, а не развития транспорта. Проблема же заключается в том, что транспортная инфраструктура не рассматривается как одна из главных управляющих систем развития города в целом. Власть сама себя поставила в позицию, при которой она вынуждена все время догонять процессы, обусловленные бурным общественным развитием, вместо того, чтобы управлять этими процессами, основывать новые, замещать нежелательные. Действующий подход власти останется проигрышным, если стратегия приоритетности общественного транспорта не станет основой долгосрочной согласованной социальной и инфраструктурной политики в сфере транспорта.
№43 11.03.2004 «День»
При использовании наших публикаций ссылка на
газету обязательна. © День