«Йшов трамвай дев’ятий номер...»
Транспорт у Києві — бізнес або політика
Сергій ДАЦЮК, Костянтин МАТВІЄНКО, корпорація стратегічного консалтингу «Гардарика»
МАЛЮНОК АНАТОЛІЯ КАЗАНСЬКОГО / З АРХІВУ «Дня»
|
Головне незадоволення від нинішньої дискусії щодо підвищення цін на громадський транспорт у місті Києві — неучасть громадськості, неекспертний характер та відсутність у міської влади довгострокової транспортної стратегії. Дискусія являє собою боротьбу двох міфів: «громадський транспорт має бути дешевим» та «громадський транспорт має бути самоокупним». Обидва ці міфи без аргументів фахівців не можуть слугувати засадами для аналізу ситуації на міському транспорті.
БЮДЖЕТНІ СЮЖЕТИ
Фактично підвищення цін на громадський транспорт — це поразка міської влади, яка виявилася неспроможною зрозуміти ні інфраструктурну природу транспорту в місті, ні його соціальну суть. У даному разі позиція Антимонопольного комітету виявилася прогресивнішою, хоча вона продиктована швидше політичними мотивами, аніж експертним знанням.
Йдеться не про транспорт узагалі, а про міський громадський транспорт, який за означенням є соціально важливою міською інфраструктурою, а не господарством чи бізнесом. Інфраструктурний характер цієї соціальної універсальної послуги виявляється в трьох властивостях: повсюдність, рівномірна висока та стандартизована якість, загальнодоступність. Це означає, що громадський транспорт має не наповнювати міський бюджет чи забезпечувати окупність, а виконувати інші завдання.
У тих містах, де громадський транспорт намагаються приватизувати, як от, наприклад, у Лондоні, де є три приватні гілки метро, надзвичайно високі ціни на проїзд (проїзд в метро — еквівалент 19 гривень). У тих країнах, де громадський транспорт фінансується з бюджету, ціни набагато нижчі, порівнювані з нашими.
І мова тут іде не про економічну спроможність міського бюджету фінансувати громадський транспорт, а про бюджетну політику як таку. Давайте порівняємо структуру видатків з бюджету на транспорт в різних країнах Європи (там, де така структура бюджету є принципово порівнюваною з нашою): Прага — 46%, Варшава — 34%, Нью-Йорк — 21% (капітальний бюджет), Софія — 16,5%, Відень — 7,1%, Москва — 5,6%. Київ, видатки на транспорт в структурі міського бюджету: 2000 — 6,8%, 2001 та 2002 — по 5,6%, 2003 — 5,8%. Частка бюджетних витрат на громадський транспорт в країнах, що розвиваються, запропонована експертами Світового Банку, — 15 — 25%. Проте навіть підвищення видатків на транспорт в нашому міському бюджеті до 10% вирішило б усі кризові проблеми сьогоднішнього громадського транспорту.
Більше того, сьогодні практично невідомі прибутки, що надходять від транспортної інфраструктури. Адже зароблені за рахунок її експлуатації кошти (реклама, прибуток від парковок, кошти від продажу квитків, дорожні збори, збори за реєстрацію автомобілів і т.д.) мають переважно вкладатися в її розвиток. Тобто міський бюджет не дозволяє ввести так званий принцип бюджетування, коли все, що зароблено на транспорті, вкладається переважно в транспорт.
Більше того, є взагалі заплутані та невідомі громадськості сюжети з міського бюджету. От уявіть собі ідеальний бізнес, де гроші беруться фактично з повітря й собівартість затрат на їхнє збирання дуже низька. Такий бізнес, що дотичний до транспорту, в місті є. І от із цього бізнесу за минулий рік одне комунальне підприємство показало 500 тисяч гривень збитків. Тобто з міського бюджету ми маємо йому ще й доплатити за збирання грошей з повітря.
СПОЧАТКУ ТРАНСПОРТНА ПОЛІТИКА, ПОТІМ БУДЬ-ЯКІ ЗМІНИ ЦІН
Питання не в тому, підвищувати чи ні тарифи на громадський транспорт. Питання в тому, де брати гроші на оплату цих тарифів — в бюджеті чи з громадян. Питання в тому, чи має бути громадський транспорт самоокупним. Питання в тому, які завдання має вирішувати, наприклад, процес закупівлі рухомого складу громадського транспорту: підтримки вітчизняного виробника чи купівлі найякіснішого продукту незалежно від країни виготовлення. Тобто все це — питання не економіки, а політики. Так от, вироблення довгострокової політики міською владою здійснюється дуже повільно, а більшість питань вирішується шляхом авралів та кампаній.
Ще в 2000 році була схвалена Програма розвитку міського пасажирського транспорту. Вона досі не розглянута на сесії Київради. Ще в 2002-му була почата розробка Основ транспортної політики. Вони також досі не розглянуті. Тобто поки всі зацікавлені сторони транспортної політики не домовляться про те, як їм розглядати громадський транспорт, влада не має приймати будь-яких економічних рішень, бо вони можуть виявитися помилковими.
ЯК Є І ЯК МАЄ БУТИ НАСПРАВДІ
Антимонопольний комітет правий, коли не погоджується з формулою розрахунку, що передбачає покриття проїзду пільговиків за рахунок платоспроможних пасажирів.
Сьогодні міський транспорт спочатку возить «пільговиків», а потім йому з бюджету, так би мовити, навздогін виділяють компенсацію, що надходить нерегулярно та не в повному обсязі. Тобто фактично за рахунок інфраструктури спочатку відбувається стихійне кредитування соціальних видатків міста, а потім місто та держава частину їх повертає. У влади відсутній навіть обрахунок різниці між реально витраченими на пільги коштами та відшкодованими з бюджету. Отже неможливо побачити обсяг небюджетних витрат (несплата за користування транспортною інфраструктурою пільговиками) на соціальну сферу.
Таким чином, транспорт за своєю специфікою дозволяє ховати справжній рівень соціальних видатків за рахунок експлуатації інфраструктури, що не відшкодовується. Отже, в статті бюджетних видатків на транспорт мають бути відображені саме «живі» гроші, що відшкодовуються за фактом надання послуг. Саме такий принцип фінансування муніципального транспорту використовується в європейських столицях. І тут надзвичайно перспективним виглядає проект «Соціальна картка киянина», де гроші зачислятимуться пільговикам на картку з бюджету, й вона буде єдиним проїзним документом. Це дасть можливість точно обліковувати кількість пільгових поїздок, оптимізувати соціальні видатки та забезпечити надходження реальних коштів на утримання громадського транспорту.
Тобто від використання транспортної інфраструктури для пільгових перевезень громадським транспортом, що не відшкодовується, ми маємо перейти до такого, що відшкодовується. Це означає, що за громадський транспорт завжди хтось платить: або міський бюджет, або транспортне підприємство (зокрема за рахунок не відновлюваного зношення інфраструктури), або пасажир. Мова йде про те, щоб була оплата двох видів: від пасажира та від міського бюджету у формі передоплати на соціальну картку пільговика. З другого боку, така оплата пільгового проїзду в громадському транспорті з міського бюджету має відбуватися не за статтею видатків «транспорт», як це відбувається зараз, а за статтею «соціальний захист». Звичайно, це має призвести до різкого зменшення кількості пільговиків.
Чому ж усе-таки питання підвищення цін на транспорт не може розглядатися винятково з погляду самоокупності? Бо громадський транспорт — це перш за все політика, а не лише економіка. Громадський транспорт має фінансуватися з бюджету як універсальна інфраструктурна послуга. Намагання робити самоокупним громадський транспорт, беручи приклад з приватних маршруток, — це політична помилка.
Міська влада поки що не зрозуміла, що розвиток маршруток — це тимчасовий спосіб передати ринку функцію надання соціальної універсальної послуги: пересування по місту. До останнього часу кількість приватних перевізників зростала інтенсивно та хаотично. Це призвело до перевантаження транспортних потоків, напруження аварійної та екологічної ситуації на вулицях міста, втрати координованої можливості обслуговування як муніципальними, так і приватними перевізниками. Частка громадського транспорту в місті продовжує зменшуватися, сам громадський транспорт занепадає. На жаль, сьогодні зростання цін на громадський транспорт відбувається на тлі помітного зменшення якості його послуг. Водночас приватні перевізники теж не забезпечують належних стандартів якості, екологічності, безпеки. Крім того, їхня діяльність прямо призводить до зменшення бюджетних надходжень через украй високий рівень «тінізації».
Щодо громадського транспорту повинна здійснюватися політика оцінки соціальної ефективності. Тарифна політика має стати більш диференційованою, але в середньому вартість проїзду для громадян не повинна зростати. Ефективність роботи комунальних перевізників має визначатися не за критеріями їхньої окупності, а за критеріями соціальної ефективності для міста в цілому: безпеки, комфорту, регулярності, екологічності, оптимальності маршрутів та часу руху, доступності, сучасних технологічних досягнень. Місто вкладає кошти в громадський транспорт, досягаючи цілей зняття напруженості на вулицях, зменшення аварійності та антропогенного навантаження. Місто не має ставити за мету відшкодовувати затрати на громадський транспорт через ціни на проїзд.
З другого боку, транспорт є інфраструктурою, що значно залежить від інших міських інфраструктур. Хаотична забудова міста призвела до спотворення «русел комунікації» та спричинила перерозподіл навантажень, на які вже не встигає ефективно реагувати міська влада. Цей процес наростає. Відновлення та будівництво нових мостових переходів, шляхопроводів, інших елементів транспортної мережі також не встигає за збільшенням навантажень на них. Технологічні характеристики та виробництво транспорту дедалі більше відстають від суспільних потреб та передових досягнень. Це наслідки кампанійської нестратегічної політики, наслідки відсутності переходу від господарського галузевого до інфраструктурного стратегічного управління.
Діюча на сьогодні управлінська модель зумовлює те, що міською владою як першорядні з року в рік розглядаються завдання оновлення рухомого складу. Але все це забезпечення функціонування, а не розвитку транспорту. Проблема ж полягає в тому, що транспортна інфраструктура не розглядається як одна з головних управляючих систем розвитку міста в цілому. Влада сама себе поставила в позицію, за якої вона мусить весь час наздоганяти процеси, зумовлені бурхливим суспільним розвитком, замість того, щоб керувати цими процесами, започатковувати нові, заміщати небажані. Діючий підхід влади залишиться програшним, якщо стратегія пріоритетності громадського транспорту не стане основою довгострокової узгодженої соціальної та інфраструктурної політики в сфері транспорту.
№43 11.03.2004 «День»
При використанні наших публікацій посилання на
газету обов'язкове. © «День»