Щоб зрозуміти самоврядування як спосіб людського суспільного врядування, далі буде розглянуто генезис та форми самоврядування. В процесі авторського дослідження було виділено десять різних структурно-історичних форм самоврядування: родоплемінне, селищне, міське, феодальне, республіканське, федеральне, асоціативне, субурбаністичне, анклавне, електронне.

Структурно-історичні форми самоврядування

Історично самоврядування є найпершим способом врядування, коли ще частина слова „само” значення не має. Тобто родоплемінне самоврядування виникає як просто врядування. Основою такого врядування є родоплемінна громада. Родоплемінна громада є фундаментальною структурною одиницею, де кровнородинні зв’язки є основою відокремлення від інших родоплемінних громад, а кожен індивід підпорядкований цілій громаді.

Родоплемінне самоврядування має два способи просторового існування — кочовий та осідлий. Осідле родоплемінне самоврядування повсякчас перетворюється на селищне самоврядування, коли родоплемінна громада закріплюється на якійсь території і всередині неї виникають земельно-майнові відносини натурального обміну.

Розростання селищної громади, відділення ремесел (місто) від землеробства (селище) та розвиток торгівлі (між містами, селищами) призводить до появи міст та міського самоврядування. Міське самоврядування породжує принципово нову міську громаду, де професійні та торгово-майнові відносини домінують над родинними зв’язками. Місто це громада громад. Міське самоврядування — перша форма суспільного, вже повністю не родоплемінного (чого ще не можна сказати про селищне) самоврядування.

Саме з міст з’являються держави. Тобто держави спочатку і є тотожні містам. Вже потім міста-держави, приєднуючи до себе інші міста та не міські території, стають державами. При цьому місто-держава перетворюється на столицю, а інші міста — на потужні економічні та політичні центри держави. Разом з тим традиція вільних міст, тобто міст, які самі по собі є державами, збереглася досі. Така традиція свого часу була зафіксована в Магдебурзькому праві.

Держава є формою правління, яка водночас домінує над врядуванням міст та конкурує з їх самоврядуванням. Держава як новий спосіб організації влади вперше відриває врядування від самоврядування настільки, що термін „врядування” закріплюється саме за державою, а не за врядуванням селищної чи міської громади. Водночас між врядуваннями держави та міст постійно виникають конфлікти, а селища при цьому опиняються заручниками таких конфліктів. Такі конфлікти є дуже згубними під час війн. Країни та міста, де є конфлікти між державним та міським врядуваннями, під час воєн зазнають руйнування. Міста та держави в такому разі занепадають.

Розрив між селищними та міськими громадами, який поволі долає держава, призводить до появи особливої форми військово-аристократичного самоврядування — феодального самоврядування. Феодальне самоврядування відкидає слабку двоцентрову систему влади (місто-держава), яка існувала за часів рабовласництва, створюючи додаткову ланку між ними — феод, тобто створюючи по суті трьоцентрову систему влади (феод-місто-держава).

Феод — населене селянами земельне володіння, що надане сеньйором своєму васалу за його обов’язок нести військову службу під головуванням цього сеньйора. Таким чином за феодального самоврядування земельні володіння з їх селищними громадами вибудувані у чітку сеньйоро-васальну вертикаль, де значення мають найближчі вертикальні відносини („васал мого васала не мій васал”).

В феодальній системі влади держава не є сама по собі способом самоврядування, бо вона є врядуванням централізованим. Існували монархічні та аристократичні феодальні держави. І у кожній з таких держав централізоване врядування було так чи інакше відірваним від громади. При цьому саме у містах зберігалася інша форма правління — демократична. Тобто демократія в державах могла існувати лише за рахунок міста або міст, населення яких може зібратися разом для прийняття рішень.

З появою республіки — форми організації спільної справи за рахунок спеціальних інструментів створення представницької влади — з’являється вперше демократичне державне самоврядування. Звичайно можна сперечатися, наскільки республіканське врядування є самоврядуванням, бо хоча мова тут іде про спільну справу, яка здійснюється шляхом врядування, це врядування є знову ж таки відірваним від громади, інструментальним, представницьким. Так у зв’язку з республікою з’являється необхідність розмежувати поняття врядування: на представницьке (центральне республіканське врядування) та безпосереднє самоврядування міст та селищ (республіканське самоврядування всередині місцевих громад республіки).

Республіканська громада має центральний рівень врядування та другий рівень врядування — місцеве самоврядування. Отже республіканське самоврядування це не врядування республіки, а врядування всередині республіки, яке тепер здобуває свої повноваження зверху. В республіці відбувається аберація (переворот) врядування — тепер повноваження врядування знаходяться не безпосередньо у громаді, а вони повністю віддаються наверх, і тільки нагорі приймається рішення, які саме повноваження врядування можуть бути дозволені місцевим громадам і які делеговані їм.

У зв’язку з республікою з’являються нові уявлення: місцева громада (одна з територіальних громад, що складають республіку), делегування (передача повноважень іншим суб’єктам) та субсидіарність (місцеве самоврядування є допоміжним у центральному врядуванні, оскільки вирішує найближчі до громади проблеми). З цього моменту самоврядування є важливою, але лише додатковою чи складовою частиною демократичної республіканської влади. Республіка, хоча нібито всіляко сприяє самоврядуванню, насправді стає опозицією самоврядування.

Подальший розвиток політичної ідеї республіки призводить до розрізнення республік на унітарні та федеральні. Федеральна республіка це республіка республік, у кожній з яких є місцеві громади. Таким чином, федеральна республіка породжує подвійне делегування (делегування повноважень суб’єктам федерації та делегування повноважень місцевому самоврядуванню). У зв’язку з федеральною республікою з’являються нові уявлення: федеральний центр (федеральна влада, що об’єднує суб’єктів федерації), суб’єкт федерації (республіка в республіці), регіональне врядування (управління суб’єкта федерації, що протистоїть федеральному центру та місцевому самоврядуванню). Знову ж таки, федеральне самоврядування це не врядування федерального центру і не врядування суб’єкта федерації, а місцеве самоврядування, яке тепер є третім рівнем врядування, подібно до того, як в унітарній республіці воно було другим рівнем.

Як можна бачити, самоврядування розвивається шляхом ускладнення форм організації влади. Але це не єдиний спосіб розвитку самоврядування. Є ще два способи розвитку самоврядування: диференціація традиційних форм самоврядування та вихід самоврядування за межі прямих людських стосунків. Диференціація міського самоврядування дає нам асоціативне самоврядування та субурбаністичне самоврядування. Диференціація республіканського самоврядування дає нам анклавне самоврядування. Вихід самоврядування за межі прямих стосунків дозволяє говорити про електронне самоврядування (через Інтернет).

Асоціативне самоврядування розвивається як самоорганізація професійних громад та груп інтересів міста з часів появи професійних (ремісничих та торгівельних) об’єднань. Саме знаходження на одній території асоціацій людей, поєднаних спільними інтересами, які є груповими, а не загальноміськими, та розвиток засобів оперативної комунікації дозволяє їм створювати асоціації і тим самим розвивати асоціативне самоврядування як складову частину міського а пізніше навіть республіканського чи федерального самоврядування.

Окремим випадком асоціативного самоврядування можна вважати корпоративне самоврядування. Корпоративне самоврядування від будь-якого іншого асоціативного самоврядування відрізняється незначною залежністю від території та значною залежністю від виробничих процесів тієї чи іншої корпорації.

Субурбаністичне самоврядування розвивається всередині процесу переселення забезпечених людей у приміські території. При цьому населення приміст не стає сільським, повністю зберігає як міську культуру, так і зв’язок з містом. Разом з тим щодо специфіки своєї територіальної організації у субурбаністів виникає відділене від міського субурбаністичне самоврядування, яке є водночас як розвитком міського самоврядування, так і розвитком асоціативного самоврядування.

Розвиток субурбаністичного самоврядування є світовим процесом, але от у США він навіть отримав назву „втеча білих”, оскільки саме білі забезпечені люди засновують так звані „білі приміста” з окремішнім самоврядуванням на цих територіях.

Анклавне самоврядування можна розглядати водночас як розвиток асоціативного самоврядування, коли асоціації перетворюються на республіки, тобто набувають державних ознак, або як розвиток республіканського самоврядування, коли частина республіки відокремлюється за якоюсь асоціативною ознакою в окрему державу. Хоча сьогодні можна бачити тільки прообрази анклавного самоврядування, цей тренд є дуже перспективним з огляду на тенденцію фрагментації світу. В цьому сенсі процес регіоналізації світу (створення об’єднань держав) відрізняється від процесу фрагментації світу (відокремлення частин держав у самостійні державні утворення).

Електронне самоврядування виникло у зв’язку зі стрімким розвитком Інтернет та організації на цій основі соціальних мереж. Електронне самоврядування не слід плутати з асоціативним самоврядуванням, яке все-таки знаходиться у константній реальності та прив’язане до якоїсь певної території. Електронне самоврядування не має чітких територіальних ознак, воно може мати топологію самоорганізації у віртуальному просторі і топологію фрагментів реального простору. До електронного самоврядування також можуть бути віднесені різні форми суспільного контролю та прийняття рішень (присутність органів влади різних рівнів в Інтернет та всілякі форми прийняття рішень в органах влади різних рівнів через Інтернет).

Не дивлячись не те, що деякі з описаних форм самоврядування є доволі архаїчними, як наприклад, родоплемінне чи феодальне, у сучасному світі присутні всі форми самоврядування. Це пов’язано з тим, що в сучасному світі існує багато типів політичної культури, а отже родоплемінне самоврядування (кланові форми політики або так зване місництво в адміністративній політиці) чи феодальне самоврядування (кадрова політика призначень у відносно самостійні наділи республік) є стійкими соціальними явищами.

Поєднання та конфлікт структурно-історичних форм самоврядування

Запропоновані структурно-історичні форми самоврядування важко виділяти, тому що вони, як правило, накладені одна на одну в сучасному світі, а отже індивід може належати до різних самоврядних громад. Але саме розрізнення запропонованих структурно-історичних форм самоврядування дозволяє розуміти безліч процесів їх взаємодії. Наведемо найбільш наочні приклади.

Міське самоврядування виникає як поєднання селищного та асоціативного самоврядувань. Селищне самоврядування в місті є територіальною організацією громади за районами міста, тобто залежить від місця поселення, в основі чого лежать ОСББ (організації співвласників багатоквартирних будинків). В той же час асоціативне самоврядування є організацією міської громади за професійними та позапрофесійними інтересами.

Більше того, з часів появи республік та республіканського самоврядування, місто починає запозичувати цю форму врядування як спосіб міського самоврядування. Таким чином селищне та асоціативне самоврядування перетворюються на самоорганізацію громад (нове поняття міського врядування за республіканською формою). Конфлікт між цими двома формами самоорганізації в місті проявляється як боротьба між муніципальною владою (республіканське самоврядування), районними владами (районне самоврядування) та владою партій та громадських об’єднань (асоціативне самоврядування). Таким чином реальна структура влади в місті залежить від того, яка саме форма самоврядування стає домінуючою.

Інший приклад — унітарне республіканське самоврядування в умовах існування сильного асоціативного самоврядування, яке територіально організоване за регіональною ознакою, дуже швидко перетворює унітарну республіку на федерацію, а республіканське самоврядування на федеральне самоврядування. Причому другий рівень самоврядування (рівень суб’єктів федерації) на етапі переходу від унітарної до федеральної республік якраз і є тим, що забезпечують різні асоціації (як правило, це партії та громадські об’єднання за регіональною організацією).

Нарешті ще один приклад — ситуація найближчої перспективи. Республіканське та федеральне самоврядування будуть втрачати впливовість. Натомість посилюватиметься асоціативне (зокрема, корпоративне), анклавне та електронне самоврядування. Чому так відбуватиметься?

Республіка протистоїть самоврядуванню, коли інтереси місцевих громад не перетинаються або взагалі є кардинально протилежні. Національні республіки свого часу створювали держави, які до ХХ століття були монополістами щодо будівництва і обслуговування інфраструктур життєзабезпечення та управління. Коли інфраструктури глобалізуються, національні держави починають виконувати (причому неефективно) лише функції перерозподілу податків на фінансування по суті глобальних інфраструктур та транснаціональних корпорацій. Відтак республіканські органи влади зазнають надзвичайно сильної корупції, і республіканська форма самоврядування починає втрачати свою привабливість. В усьому світі зараз розпочинається процес фрагментації — створення анклавів як інфраструктурно-корпоративних фрагментованих світових мереж з окремішнім самоврядуванням від будь-якого республіканського чи федерального самоврядувань.

Моделі самоврядування

Традиційно розрізнювані моделі самоврядування можна показати через способи співвіднесення запропонованих автором форм самоврядування: республіканської чи федеральної, з одного боку, та селищної чи міської (включаючи асоціативну та субурбаністичну), з іншого боку. Тобто моделювання відображає ступінь домінування однієї чи іншої зі згаданих груп структурно-історичних форм самоврядування у їх відношенні одна до одної всередині тієї чи іншої національної держави.

Традиційно розрізняють такі моделі самоврядування: англосаксонська (класична), континентальна, змішана та радянська. Класична модель розповсюджена в США, Канаді, Новій Зеландії, Великобританії та колишніх її колоніях Індії та Австралії. Континентальна модель розповсюджена в Іспанії, Франції, Італії, Бельгії, на Близькому Сході, в деяких частинах Африки, в деяких країнах колишнього СРСР. Змішана модель розповсюджена в Японії, Австрії, в країнах, що розвиваються, в деяких країнах колишнього СРСР. Радянська модель досі зберігається в Китаї та на Кубі.

Класична модель самоврядування: 1) Автономія та самостійність являються чисто формальними вимогами закону; 2) В органах місцевого самоврядування нема представника влади зверху, є тільки ті, хто обрані знизу. В цій моделі органи самоврядування можуть приймати рішення лише в рамках своїх повноважень, які чітко обмежені законом. Ця модель в чистому вигляді вже майже ніде не зустрічається.

Континентальна модель самоврядування: 1) Органи місцевого самоврядування складаються як з обраних представників, так і з призначених зверху (поєднання державного врядування і самоврядування); 2) Чітка ієрархія підпорядкування нижчого самоврядування вищим державним органам. Ця модель існує в чистому вигляді завдяки державній політиці, яку такий стан влаштовує.

Змішана модель самоврядування: 1) Місцеве самоврядування є самостійним; 2) За місцевим самоврядуванням здійснюється державний контроль. Така модель існує теж в чистому вигляді там, де сильні традиції місцевих громад, а держава спирається на такі традиції.

Радянська модель самоврядування: 1) Місцеве самоврядування повністю підпорядковано центральній владі; 2) Існує ієрархія самого місцевого самоврядування з точки зору його централізації. Така модель існує в чистому вигляді, оскільки спирається на ідеологічний примус, де самоврядування зазвичай є в значній мірі формальним.

Якщо поглянути на ці різні моделі, то можна побачити, що від моделі до моделі самостійність та повноваження місцевого самоврядування зростають у такій послідовності: радянська модель (найменше), континентальна модель (більше), змішана модель (ще більше), класична модель (найбільше). Якщо якась країна, в даному разі наприклад, Україна, хоче змінити стан місцевого самоврядування, то їй потрібно переходити у запропонованій послідовності від континентальної до змішаної моделі.

Нове поняття самоврядування

В сучасних правових теоріях немає єдиного розуміння, що таке місцеве самоврядування. На мій погляд, такий стан невизначеності пов’язаний з присутністю різних вище описаних форм самоврядування на одній і тій же території. Причому деякі з форм самоврядування, як от асоціативне чи електронне, можуть бути повсюдними. Деякі форми самоврядування, як от міське, субурбаністичне, республіканське та федеральне можуть бути присутніми на одній і тій же території як накладені одна на одну. Саме тому, запропонований вище підхід розрізнення структурно-історичних форм дозволяє зрозуміти зміст самоврядування з точки зору складності його структури та способу організації такої структури.

Давайте уважно подивимося на розуміння поняття самоврядування в Європейській хартії місцевого самоврядування. Там це розуміється як право та реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Окрім того, чітко визначена мета місцевого самоврядування — забезпечення демократії.

На мій погляд, такий підхід Європейської хартії не є повністю адекватним. По-перше, необхідно визначати не поняття місцевої громади, а поняття громади як такої, даючи їй право самій визначатися щодо своєї територіальної (місцева) чи топологічної (мережева) організації. По-друге, варто чітко визначити, що така громада існує не по відношенню до демократії, до держави чи місцевого населення, а сама по собі, тобто як індивіди (навіть не обов’язково громадяни), що поєднані у будь-який спосіб спільними інтересами чи принципами. По-третє, потрібно чітко вказати, що регламентація не обов’язково пов’язана зі своїм закріпленням у законах, слід надати можливість саморегламентації у будь-якій договірній формі. По-четверте, важливо зняти з самоврядування функцію забезпечення демократії, давши їй можливість самій вирішувати, яку форму влади підтримувати. По-п’яте, самоврядування має випрацювати більш ширший за своїми інструментами підхід до влади, ніж республіканська традиція виборної представницької влади.

Отже самоврядування має бути від’єднано від території, від держави, від закону, від демократії та від республіки. І хоча сьогодні такі вимоги звучать не дуже звично, саме такий підхід забезпечує справжнє вільне (свобідне) самоврядування. Самоврядування має постати як найперший і фундаментальний принцип будь-якого врядування, що визначається саме по собі, і саме по собі здатне здійснювати всю повноту влади, навіть коли потрібно приймати будь-які нові закони, що змінюють чи замінюють існуючі в наявному правовому просторі закони, коли потрібно застосовувати інші способи влади, ніж виборна представницька.

Особливо непереконливою виглядає позиція Європейської хартії щодо того, що самоврядування може бути розвинутим лише всередині демократичної держави. Такий підхід автоматично відмітає радянське самоврядування чи самоврядування в ісламських республіках. Сьогодні демократія включає самоврядування, а потрібно, щоб самоврядування включало демократію як одну з форм врядування.

Щоб побачити ці нові ідеї всередині нового поняття, ми протиставимо старий принцип субсидіарності і новий принцип супердіарності. Субсидіарність традиційно означає допоміжність (від лат. subsidiarius — допоміжний) — організаційний та правовий принцип демократичних республік, згідно з яким завдання мають вирішуватися на найнижчому чи найбільш віддаленому від центра рівні, на якому їх вирішення можливо та найбільш ефективно. Тобто це принцип аберації врядування — спочатку всі повноваження від громади забираються в центр, а потім віддаються цій громаді назад лише частково, тобто в тій мірі, в якій центр вважає це ефективним.

Супердіарність — це авторський термін, який буквально означає наступне: 1) повноваження знаходяться внизу і делегуються в центр; 2) об’єм повноважень в центрі і на місцях визначають самоврядні громади, а не центр; 3) всякий об’єм повноважень як в центрі, так і на місцях, має строк дії, який періодично переглядається громадами разом з переглядом самого об’єму повноважень; 4) фінансування відбувається, починаючи з місцевого рівня повноважень, а функції центральної влади оплачуються на конкурентній основі, тобто роль національної республіканської влади знижується до вибору її на ринку серед інших суб’єктів, що надають інфраструктурні послуги (армія, поліція, суд і т.д.). Супердіарність знищує аберацію самоврядування та значно обмежує корупцію центральної влади. Окрім того, супердіарність вперше робить самоврядування справді вільним і ефективним.