Главная / №15 (219) / Власть / Наверху

16 - 20 апр 2001

Расширенный поиск

Новые горизонты большой политики

Обострение отношений между парламентом и правительством президент может выгодно использовать в своих целях

Сергей Дацюк, специально для «&»

Проект политического соглашения между парламентским большинством и Кабинетом министров рассматривался аналитиками как первое приближение к формированию правительства большинством в Верховной Раде. Однако, как показали последние события, основные политические игроки оказались неподготовленными к кардинальной ломке старого и созданию нового механизма функционирования власти в Украине.

Практически целый месяц, предшествовавший отчету премьер-министра перед Верховной Радой, назначенному на 17 апреля, Ющенко и парламентское большинство пытались договориться. Влиятельные парламентские фракции пытались получить от руководителя правительства гарантии их участия в формировании центрального органа исполнительной власти после 17 апреля. А Ющенко, в свою очередь, стремился укрепить свои позиции так, чтобы не потерять должность премьера после отчета в парламенте. Казалось, согласованный текст политического соглашения между большинством в Верховной Раде (в котором оговаривалось проведение консультаций правительства по кадровым вопросам с координационным советом большинства) даст Ющенко эту уверенность. Однако как только в начале апреля пропремьерские фракции проголосовали против принятия в первом чтении законопроекта «О парламентском большинстве и оппозиции», лидеры СДПУ(о) и «Трудовой Украины» тут же публично заявили о существовании целого ряда причин, которые не позволят им подписать проект политического соглашения. А объединенные социал-демократы даже инициировали сбор подписей о внесении в повестку дня парламентской сессии вопроса о вынесении вотума недоверия правительству Ющенко.

«В такой ситуации, когда переговорный процесс, мягко говоря, зашел в тупик, судьба премьера зависит от президента», - говорит Сергей Соболев, представитель правительства в Верховном Совете. А директор Института политики Николай Томенко прогнозирует, что буквально за несколько дней до отчета Ющенко Кучма все же будет вынужден категорично заявить о необходимости сохранения премьерской должности за Виктором Андреевичем. «Ясно, что при реализации такой схемы, - утверждает политолог, - Ющенко станет слабым премьером, и вопрос о его отставке может быть поднят вновь уже осенью текущего года.»

Впрочем, подчеркивают аналитики, даже если бы события развивались по сценарию, предполагающему компромисс или подписание политического соглашения, это все равно не предотвратило бы возникновения непреодолимых противоречий между участниками переговорного процесса в самом ближайшем будущем, поскольку текст политического договора содержит лишь намек на востребованную парламентом коалиционность. И не имеет механизмов, которые позволили бы участникам коалиции реально влиять на деятельность центрального органа исполнительной власти.

Почему для парламента столь важна возможность влияния на правительство?

В 1998 году (по истечении срока действия переходных положений Конституции) президент Украины Леонид Кучма потерял возможность влиять на экономику путем издания указов. Тем не менее в распоряжении президента оставались «прецедентные» (т. е. законодательно не закрепленные за главой государства, но им выполняемые) полномочия. Однако именно в прошлом году значительная часть такого рода президентских полномочий была «по факту» взята на себя Кабмином. Фактически, констатируют аналитики, это обстоятельство и сделало правительство Ющенко центром принятия экономических решений.

Так, благодаря принятию сбалансированного бюджета на 2000 год возросла независимость НБУ от ветвей власти. В ТЭК правительство ввело прозрачные схемы расчетов, что, кроме всего прочего, избавило этот сегмент экономики от необходимости пристального внимания со стороны президента. Правительство начало влиять и на формирование равных условий приватизации, вследствие чего арбитраж президента в приватизационных процессах перестал играть решающую роль. Наконец, процесс переподчинения ФГИ, налоговой и таможенной служб Кабмину должен был фактически завершить институциональное закрепление системы правительственных полномочий.

Таким образом, если раньше (до Кабинета Ющенко) условием доходности и гарантией безопасности крупного системного бизнеса партийно-корпоративных групп, представленных в парламенте, было влияние на президента, то сегодня таким условием становится степень влияния на правительство. Но специфика решений, принимаемых нынешним Кабмином в течение года, состояла в том, что они несли угрозу схемам теневого бизнеса крупных партийно-корпоративных групп, имеющих серьезное влияние на президента и широко представленных в парламенте. Фактически на протяжении всего прошлого года правительство Ющенко пыталось ограничить теневую деятельность партийно-корпоративных групп на рынке. Последние, в свою очередь, пытались «давить» на Кабмин. Данная борьба вызвала изменение политического баланса сил, а значит, создала базу для политического конфликта ветвей власти и последующего изменения функционирования механизма власти в Украине.

«За» и «против» коалиционного правительства

За несколько месяцев до отчета премьер-министра перед Верховной Радой о результатах выполнения Кабмином своей программы лидеры наиболее крупных фракций парламентского большинства (СДПУ(о), «Возрождения регионов» и «Трудовой Украины») заявили, что «страховкой от отставки» премьера может быть создание коалиционного правительства, усиливающего влияние парламента на деятельность центрального органа исполнительной власти. Напомним, что первая реакция премьера на предложения лидеров большинства в Верховной Раде была резко отрицательной. Однако по мере приближения к отчету и вследствие весьма неопределенной позиции президента в отношении политического будущего премьера близкие к Ющенко парламентские фракции («Реформы и конгресс», УНР и НРУ) стали поддерживать идею подписания политического соглашения между большинством в парламенте и правительством. В текст соглашения предполагалось «забить» положение о проведении консультаций между Кабмином и руководством парламентского большинства по кадровым вопросам, а также обязательства о скорейшем принятии законов «О Кабинете министров» и «О парламентском большинстве».

Комментируя суть данного документа и перспективы его подписания, некоторые СМИ подчеркивали, что Ющенко согласился на «правительственную коалицию» фактически взамен на сохранение его в должности премьера после 17 апреля. Но политологи обратили внимание на то, что оговорка в тексте политического соглашения «о предварительных консультациях правительства с координационным советом большинства по вопросам кадровой политики» не свидетельствует о росте влияния Верховной Рады на работу правительства. Так как предлагаемые потенциальными участниками соглашения «предварительные консультации» - это всего лишь суррогат коалиционности, попытка ввести принцип правительственной коалиции без существования института коалиции как такового.

Мнения украинских аналитиков относительно целесообразности введения сегодня в Украине классического механизма формирования правительства парламентским большинством разделились. Так, часть из них (точка зрения которых представлена экспертами Агентства гуманитарных технологий) убеждена, что сейчас правительству нужна не коалиционность, а четкая стратегия и механизмы ее реализации. В качестве контраргументов «коалиционности» эксперты агентства отмечают, во-первых, то, что у правительства и без коалиции нет команды. Во-вторых, то, что создание коалиции увеличит риски как рассредоточения ответственности в правительстве, так и достижения теневых компромиссов. В-третьих, коалиция в Кабмине расширит возможности партийно-корпоративных групп в «приватизации власти», направленной на завоевание правительственных портфелей и губернаторских кресел.

Апологеты коалиции убеждены, что в этом нет ничего опасного, поскольку в политической практике достижение коалиции является «высшей политической математикой». Кроме того, убеждены сторонники формирования правительства парламентом, мировой опыт свидетельствует о существовании схем, реализация которых позволит избежать упомянутых выше рисков.

В частности, если каждая фракция, претендующая на вакансию в правительстве, предложит нескольких профессиональных кандидатов, то премьер получит возможность подобрать профессионального управленца, который и впишется (с точки зрения руководителя Кабмина) в правительственную команду. При этом заранее оговаривается, что если представитель фракции в правительстве начинает саботировать работу Кабинета или лоббировать партийные интересы, противоречащие правительственной программе, он автоматически уходит в отставку. Взамен него фракция предлагает (если хочет) другого представителя.

Что касается «приватизации власти» путем создания коалиции в правительстве, то это весьма непростая задача, убеждены эксперты, так как оказывать давление на Кабмин (громадную административную систему) гораздо сложнее, чем на президента.

Президент сможет использовать обострение отношений между участниками коалиции в своих целях

Впрочем, сторонники введения механизма формирования правительства парламентским большинством вынуждены констатировать, что предлагаемая политическим соглашением форма коалиционности опасна для Украины тем, что ее пытаются адаптировать к действующему механизму функционирования власти, в рамках которого, увы, отсутствуют согласованные процедуры взаимного влияния ветвей власти друг на друга. В свою очередь аналитики выделяют ряд факторов, способных кардинально изменить украинскую власть, и все они связаны с серьезными коррективами Конституции и последующим изменением правил игры на национальном экономическом рынке.

Речь идет, во-первых, о продолжении административной реформы, которая потребует пересмотра всей кадровой политики и принятия нового закона «О Кабинете министров Украины». Во-вторых, о новой избирательной системе, которая может стать реальностью после принятия нового закона «О выборах». В-третьих, о закреплении в законе «О парламентском большинстве» функций парламентского большинства. В-четвертых, о новой роли партий, зафиксированной в законе «О партиях», и соответственно - о появлении коалиционности как в парламенте, так и в правительстве.

«Таким образом, - отмечают политологи, - следует отдавать себе отчет в том, что новый, более эффективный механизм функционирования власти не будет создан ни в результате отставки Кучмы (на чем настаивает оппозиция), ни после заключения политических соглашений между большинством в Раде и правительством (на чем настаивает Ющенко).» Так, эксперт Центра социальных исследований «София» Владимир Лупаций прогнозирует, что даже подписание политического соглашения всеми участниками переговорного процесса не гарантирует продления премьерских полномочий еще на год. Об этом, по мнению В. Лупация, свидетельствует заявление Кучмы о том, что он будет стремиться прекратить практику «использования президента правительством». «Это значит, - приходит к выводу аналитик, - что президент откажется от роли «арбитра» и попытается в дальнейшем максимально использовать обострение отношений между правительством и парламентом. Как минимум - для стабилизации своего политического положения. Как максимум - для «реформы» политической системы в направлении дальнейшего законодательного закрепления действующей в Украине президентско-парламентской формы правления.» То есть все в стране останется без изменений...

да
нет
все равно

да
нет
все равно

да
нет
не знаю

читать легко
читать трудно
несколько сложен