Про приватне та суспільне

На що витрачати гроші столичних платників податків?


Сергій ДАЦЮК, Костянтин МАТВІЄНКО, Корпорація «Гардарика»

Наприкінці кожного року відбувається формування нового міського бюджету Києва. І хоча щоразу структура міського бюджету міняється, в самому бюджетному процесі мало що змінюється. Він залишається непублічним, заплутаним, мало контрольованим, не спрямованим на реальні пріоритети розвитку міста.

БЕЗ ШУМУ ТА ПИЛУ

Структура бюджету того, хто виживає, інша, ніж структура бюджету того, хто розвивається. Міський бюджет все ще лишається бюджетом виживання. В місті й досі зберігається ситуація, за якої міський бюджет є ледь не таємним документом для внутрішнього користування органів міської влади: бюджетна резолюція не приймається, бюджет розробляється не публічно, оперативне виконання — таємниця з таємниць. Проблемою є й тіньовий бюджет, щодо якого з великою долею ймовiрності можна припустити, що сума обігу коштів у ньому співмірна з офіційним бюджетом. На сьогодні відсутні ефективні механізми залучення територіальної громади міста до бюджетного процесу.

Кожного року про міський бюджет мовчать до останньої хвилини, а потім приймають в авральному режимі запропонований проект у такий спосіб, коли депутати уже не можуть змістовно вплинути на його формування. Варто було б розглянути можливість запровадження громадських слухань для обговорення виконання бюджету та бюджетного процесу взагалі, а також регулярну (наприклад, щоквартальну) процедуру публічного звітування влади перед громадськістю щодо виконання бюджету. Саме перед громадськістю має бути поставлено та обговорено ряд проблем щодо бюджетного процесу. Деякі з них ми нижче викладемо.

ПРАВИЛА

Навіть вітчизняний аудит бюджету виявляє просто жахливі порушення. До речі, аудит бюджету має провадитись за участю незалежних міжнародних експертів.

Міська влада немов навмисно ускладнює роботу аудиторам, кожен рік міняючи структуру видатків бюджету, порядок формування статей видатків та прибутків, і не оприлюднює детальні відомості щодо його виконання. Бюджет має бути однорідним та простим для розуміння кожного, що дозволятиме краще слідкувати за його виконанням, полегшить справу аудиторам.

Сьогоднішній бюджет не може бути використаний за призначенням, бо саме призначення в бюджеті не визначено. Світовий досвід свiдчить, що в бюджеті щодо кожної статті витрат не тільки описується, куди саме ідуть гроші, але і те, які цілі місто при цьому переслідує. Це робиться саме на той випадок, коли виникає недофінансування, необхідність перерозподілу коштів чи витрати більших коштів, ніж це планувалося.

Базовим процесом всередині розробки міського бюджету сьогодні є торг управлінь та відомств за свій рядок бюджету. Замість торгів за видатки на своє відомство в бюджетному процесі має бути конкуренція цілей, що ставляться цим відомством, з погляду перспективи міського розвитку.

Саме стратегія має бути інструментом вироблення пріоритетів міського розвитку. Не повинно бути ситуації, коли пріоритети в стратегії одні, а в бюджеті інші. Стратегія розвитку міста сьогодні розробляється Радою з вивчення продуктивних сил. Вона має стати за ініціативи місцевої влади інструментом узгодження публічно виражених інтересів громадян, партій, громадських організацій та корпорацій.

Відсутність бюджетного планування, навіть у короткотерміновій перспективі, не дає змоги місту адекватним чином реалізовувати пріоритетні напрямки розвитку. Найголовнішим у зміні бюджетного процесу в місті має стати поява довгострокової політики міської влади щодо пріоритетних напрямків розвитку Києва, тобто запровадження бюджетного планування на 5-6 років уперед, з уточненням перспективних цілей щороку.

Традиційно міський бюджет виконується в «ручному режимі». Не описуються видатки з цільового фонду, саме існування якого не передбачене Бюджетним кодексом. Засобом уникнення ситуації «ручного управління» бюджетними коштами має стати бюджетна резолюція, яка жорстко визначатиме пріоритети та першочергові статті видатків. Ця бюджетна резолюція спочатку може розроблятися депутатами міської ради. Але потім в її розробку все більше й більше потрібно залучати громадськість.

Окрім того, досвід державного бюджетного процесу свідчить, що прийняття бюджетної резолюції перетворюється на «маленький бюджет». Саме тому в правилах розробки бюджетної резолюції потрібно передбачити прості вимоги — три сторінки тексту, без цифр, тільки пріоритети та їхній коментар. Учинивши так, ми змусимо міських депутатів думати стратегічно, а не на рівні торгу управлінь за цифри.

ПРІОРИТЕТИ

Згідно iз нашим аналізом, світова й зокрема європейська практика свідчать, що бюджет міста має бути передусім спрямований на підтримку та розвиток міської інфраструктури, соціальні функції — перш за все, охорону навколишнього середовища, освіту, медицину. Причому європейські міста, як правило, не вкладають бюджетні кошти в ті сфери, які можуть повністю фінансуватися приватними корпораціями.

У Києві ситуація майже протилежна. На тлі бюджетів інших європейських міст бюджет Києва виглядає як приклад утримання збиткового господарства, надмірного фінансування будівництва, відсутності ефективного управління корпоративними правами та відсутності фінансування міських інфраструктур, яке не забезпечує ні розвитку, ні навіть відновлення інфраструктури.

Надмірно завищені бюджетні витрати на будівництво. У 2003 році цей показник сягнув 21,8%. Таким чином у порівнянні з минулим роком він виріс більш як утричі. Можна припустити, що саме на будівництво були направлені всі кошти, зекономлені на статті «Кошти до державного бюджету», витрати на яку, з милостивого дозволу уряду, скоротилися з 46,7% у 2001 році до 25,1% у 2003.

В цей же час за період 2000—2003 років приблизно вдвічі зменшилися видатки на освіту (з 2,6% у 2000 році до 1% у 2003) та на житлово-комунальне господарство (з 6,4% у 2001 році до 3,5% у 2003). Місто за свої кошти будує серед іншого комерційні, торговельні будівлі, прибуткове житло, тобто те, що в інших країнах забезпечується приватними корпораціями.

Відновлення та розвиток житлово-комунальної інфраструктури, яка сьогодні перебуває в глибокій функціональній та управлінській кризі, не відбувається. Невідомо на що витрачаються надприбутки комунальних будівельних корпорацій.

Неефективне управління корпоративними правами з боку міської влади — найбільше зло. З одного боку, міська влада є представником інтересів міської громади, з другого — управлінцем корпоративних прав комунальних підприємств. Але міська влада досі — неефективний бізнесмен, що також позбавляє міський бюджет значної частки надходжень.

Відтак ми, по-перше, повинні визначити, в яких саме сферах доцільно зберігати комунальні підприємства. А по- друге, ми маємо забезпечити ефективність комунальних підприємств. Є сфери, де місто не повинно заробляти гроші, а забезпечувати соціальну ефективність. Є сфери, куди місто взагалі не повинно вкладати бюджетні кошти. Є сфери, де місто має витрачати кошти на чітко визначені пріоритети, наприклад, у будівництві з бюджету має фінансуватися тільки будівництво інфраструктури та соціального житла. Щодо решти будівництва, місто має забезпечувати залучення інвестицій, управління просторовим розвитком та пріоритетами, конкурси на земельні ділянки.

ПРОПОЗИЦІЇ

Виходячи з цього, видається доцільним розглядати довгострокову зміну принципу прийняття та виконання бюджету міста Києва за такими трьома етапами.

Перший етап. З’являється бюджетна резолюція. Усі доходи відображаються в бюджеті, всі соціальні видатки відображаються тільки в статті «Соціальний захист», зникає «Цільовий фонд». Зникає «ручне управління» виконанням бюджету. Структура бюджету стає однорідною, доступною для порівняльного аналізу та для структурного планування. З’являється перспективне бюджетне планування (минулий рік, нинішній плюс три майбутні). Змінюється структура бюджету у відносних показниках — зростають видатки на дорожньо-транспортну інфраструктуру, освіту, медицину, житлозабезпечення.

Другий етап. Міський бюджет поділяється на «бюджет контрактів» та «бюджет поточних видатків». Корпорації залучаються до розвитку інфраструктур міста через «бюджет контрактів». Ці два бюджети плануються окремо, але на основі єдиної бюджетної резолюції, яка містить пріоритети, що задають структуру вказаних двох бюджетів. З’являється «бюджетування» як принцип формування інфраструктурних статей — гроші, зароблені інфраструктурою, вкладаються переважно в її розвиток.

Третій етап. З’являється окремий «капітальний бюджет», де передбачені муніципальні інвестиції в інфраструктуру. Капітальний бюджет дозволяє формувати окрему політику інфраструктурного розвитку міста, на основі чого вносяться корективи й у бюджет контрактів, де пріоритетними на отримання муніципальних замовлень будуть вже ті приватні компанії, які готові вкладати кошти в міську інфраструктуру.

Суттєві проблеми — це відсутність визначених міською владою дієвих цивілізованих механізмів публічності, відсутність механізмів стратегічного довгострокового планування бюджету.

Чи зможемо ми вже в цьому році приступити до змін в бюджетному процесі, є серйозним питанням розвитку столиці в довгостроковій перспективі. Більше того — плануванням бюджетів 2005—2010 потрібно зайнятися вже сьогодні.

№227 13.12.2003 «День»
При використанні наших публікацій посилання на газету обов'язкове. © «День»