ГОСУДАРСТВЕННАЯ СТРАТЕГИЯ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СТРАТЕГИЯ
Сергей Дацюк - 3 июля 1999 года

Функции государственной стратегии

Нам понадобилось не так уже много времени со дня обретения независимости нашего государства, чтобы понять, что государство определяется чем-то большим, нежели нерушимостью границ и экономической независимостью. Граждане государства помимо ощущения защищенности и стабильности должны иметь что защищать и чему придавать эту стабильности. Это "нечто" является смыслом - смыслом дела, смыслом совместной жизни людей в одном государстве. Это смысл есть то самое гражданское единство, о котором так много говорят. В мировой практике систему смыслообразующих политических намерений государства называют государственной стратегией. Эта стратегия не может быть гарантирована наличием какой-либо идеологии, она должна, во-первых, вырабатываться путем согласованного диалога всех граждан государства, во-вторых, иметь временные рамки для достижения поставленных внутри нее целей и опираться на имеющиеся или вновь создаваемые ресурсы. Каковые социальные функции стратегии, что она дает?

Во-первых, понимание происходящего. До определения стратегии имеющаяся ситуация чаще всего понимается как хаос, кризис или катастрофа. И только стратегия впервые оценивает реальные перспективы имеющейся ситуации и наличные в ней ресурсы, которые позволят добиться поставленных целей. Таким образом, видение перспективы и описание будущего есть трезвый и прагматичный взгляд на само настоящее.

Во-вторых, преемственность. Премьер-министр или Правительство могут измениться, но если есть государственная стратегия, существует гарантия преемственности и возможность долгосрочного планирования независимо от смены Премьер-министра или любого другого государственного чиновника. Тот факт, что у нас Премьер-министры меняются каждый год как раз и свидетельствует об отсутствии стратегии, под которую, если она есть, просто выбирают генерального менеджера. Стратегическое планирование требует стратегического управления и наоборот.

В-третьих, если государственная политика придерживается заявленной стратегии, это порождает общественное доверие к власти, которая публично объявляет определенные социальные цели и добивается их. Кроме того, государственная стратегия открыто предлагает социальные ценности, говорит об основании социального единства относительно тех или иных целей, и по сути конституирует государство как единую силу. Стратегия - подвижный социальный договор, заключаемый на оговариваемый период государственной властью с гражданами этого государства.

В-четвертых, государственная стратегия обеспечивает консолидацию политических сил внутри государственной стратегии. Сфера обеспечения такой консолидации - сфера публичной политики. Именно сфера публичной политики является у нас неразвитой, и именно на эту сферу пока вяло опираются как Президент, так и Правительство в целом.

В-пятых, заявленная государственная стратегия дает основание для критики. Наша сегодняшняя журналистская критика это обвинение власти в каких-то мелких прегрешениях. Стратегия дает возможность говорить по существу. Когда есть стратегия, критика идет уже по тактическим вопросам.

В-шестых, содержание стратегии расставляет ориентиры и приоритеты для текущей деятельности, для среднесрочных и краткосрочных проектов, которые не должны противоречить генеральной стратегии. Государственная стратегия (а не политический торг фракций Парламента) является единственным основанием для формирования государственного бюджета. Содержание стратегии дает основание для частного предпринимательства, для зарубежных инвесторов и для внешней политики в целом, увеличивает доверие других стран к стране, которая действует на основе публично заявленной государственной стратегии, и создает содержательное пространство международного усиления государства. Если государство имеет стратегию, с ним и с его стратегией вынуждены считаться другие государства, если у государства нет стратегии, оно находится в фарватере чужой стратегии.

В-седьмых, стратегия неизбежно порождает ситуацию стратегического поединка. Это связано с тем, что у любой стратегии есть как внутренние соперничающие с ней альтернативные стратегии, так и внешние стратегии. Причем на внешнем уровне ситуация превращается в непосредственное столкновение стратегий, и вопрос стратегического поединка чаще всего решается путем победы одной из стратегий за счет поглощения ею другой стратегии.

И последнее, стратегия задает этапы продвижения к цели. Это означает, что каждый год или с любой другой периодичностью в стране ставят перед собой новые проблемы и отмечают решение или нерешение старых, поставленных в прошлом году. Это не социальная динамика каких-либо процессов, это другое - способность целого общества, его элиты, его политического руководства не увязать на долгие годы в решении одних и тех же проблем, а добиваться поступательной динамики социального движения.

Разработка стратегии не обязательно должна быть связана с Президентом, хотя, как подсказывает мировой опыт, для выдвижения новых инициатив и обеспечения их поддержки, нужна единая воля. Тем не менее, даже в условиях исключительно парламентской власти государственная стратегия нужна для придания единства действий всем ветвям власти в первую очередь.

Стратегическое планирование

Государственная стратегия непосредственно связана с рассмотрением таких понятий как "стратегическое планирование", "стратегическое управление" и "стратегический доклад".

Термин "стратегическое планирование" был введен в 50-е годы двадцатого века. Основоположником стратегического планирования можно назвать известного ученого и исследователя Питера Друкера. Особое развитие стратегическое планирование получило в 60-е годы нынешнего столетия в условиях жесткой конкуренции европейской и американской экономики с Японией и холодной войны с Советским Союзом, в результате чего на Западе возникли принципиально новые социальные институты (фабрики мысли) и принципиально новая сфера политики - публичная политика, которая выделилась из государственно-аппаратной и партийной политики в самостоятельную область.

В данном случае нам необходимо различать корпоративное и государственное стратегическое планирование. Эти отличия можно обнаружить внутри всех основных этапов и сфер стратегического планирования, которые обычно преподают в курсе "стратегическое планирование".

Корпоративное стратегическое планирование (корпоративная политика на рынке – policy) Государственное стратегическое планирование (государственная политика – policy)

Распределение ресурсов (процесс распределения ограниченных ресурсов организации, таких как фонды, дефицитные управленческие таланты, технологический опыт) Управление ресурсами (ресурсный анализ, распределение ресурсов, производство ресурсов и ресурсное обеспечение долгосрочных программ)

Адаптация к внешней среде (все действия стратегического характера, которые улучшают отношения компании с ее окружением) Публичная политика (включая паблик рилейшнз)

Внутренняя координация (координация стратегической деятельности для отображения сильных и слабых сторон корпорации с целью достижения эффективной интеграции внутренних операций) Стратегическое управление

Организационное стратегическое предвидение (способность анализировать прошлый опыт, учиться на нем и уметь корректировать стратегическое направление своей организации) Организационная стратегия

Для чего предназначено стратегическое планирование? Очевидно, что если мы создаем государственную стратегию, то эта стратегия каким-то образом будет отличаться от стратегии некоторой компании. В чем же это отличие? Прежде всего, мы обнаружим такое различие в способе осмысления ситуации и постановки целей.

Главным уроком идеократического опыта нашего советского прошлого является избавление от особой миссии государства при стратегическом планировании. У любой компании есть миссия, которая сопоставлена с ее стратегическими целями. У государства в целом миссии нет, вместо этого есть вырабатываемая стратегия на основе существующих ценностей, это первое отличие государственной стратегии от корпоративной. Отличие стратегии от миссии в том, что стратегия имеет четкие временные рамки, она операционализируема, то есть может быть разбита на ряд целей, которые в свою очередь превращены в набор конкретных задач, к тому же стратегия вырабатывается в процессе публичного общественного диалога (а не интеллигентской прослойкой профессиональных политиков). Поэтому на место проникнутого идеологией понимания должно прийти понимание своих ценностей.

Цели государственной стратегии никак не могут быть связаны с некоторыми примитивными действиями - выживанием, возвращением долгов, улучшением жизненного уровня. Стратегические цели государства должны иметь смыслообразующую роль, они должны порождать жизненные стратегии граждан, позволять им строить свою жизнь с верой в завтрашний день, с ориентацией на определенную объявленную перспективу этого государства. Стратегия должна ответить на главные вопросы: в чем смысл дня сегодняшнего, в чем будет смысл завтрашнего дня и как перейти от одного смысла к другому.

Стратегическое планирование непосредственно связано как с идеологией, включающей общественные ценности, так и перспективными целями и приоритетными задачами государственной политики, строящимися на общественных интересах. В недалеком прошлом идеологическое обеспечение государственной политики было построено таким образом, что следование ценностям осуществлялось в ущерб стратегическим и текущим интересам. Если посмотреть на политические споры наших соседей, то там и поныне ставят вопрос о национальной идее, как условии единства в государстве и главнейшем приоритете государственной политики.

Ценности - порождение индивидуалистической корпоративной культуры, где частные мотивы и интересы осмыслены эпизодично и несистемно, перенимаются точно также на индивидуальном уровне (а не на уровне целостной тотальной идеологии) - в виде корпоративной (индивидуальной) этики, в виде успешных жизненных стратегий. При формулировке стратегии мы неизбежно должны говорить о том, против каких ценностей мы выступаем, и за какие боремся. Ценность не связана ни с потенциальным выбором, ни с декларацией на уровне идеологии. Ценность связана с реальной поддержкой ее на уровне индивидуальных жизненных стратегий. Выступать против каких-либо ценностей можно лишь демонстрируя успешное индивидуальное следование другим ценностям.

Нам представляется, что государственная стратегия должна опираться на общественные интересы целого общества, на те или иные ценности, а не на идеи, какими бы привлекательными они не были, и на каком бы содержании не основывались (классовом или национальном). Концептуальная характеристика стратегического планирования в Украине на нынешнем этапе - социально-культурное проектирование. Это второе отличие государственной стратегии от корпоративной. Перед нами стоит задача не только преобразовать социальную среду, но и создать культурные основания для таких преобразований. В данном случае особое значение имеет создание новой системы ценностей, вырастающих из глубины нашей культуры и в то же время имеющих перспективное значение для развития нашего государства. Методология стратегического планирования довольно реалистична: мы принимаем ряд ценностей, следуем им, если они перестают соответствовать нашим долгосрочным интересам, мы их меняем. Исходя из ценностей мы формируем долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные цели, ставим задачи и анализируем их выполнением. В то время как долгосрочные и среднесрочные цели относятся к самым существенным характеристикам существующей ситуации, краткосрочные цели относятся к механизму реагирования на текущую ситуацию.

Главной идеей, обеспечившей в 60-70 годы XX века переход от текущего управления к стратегическому, специалисты в этой области называют перенос центра внимания высшего руководства на окружение, чтобы своевременно и соответствующим образом реагировать на происходящие в нем изменения. Окружением любой компании мы можем назвать те экономические, правовые, политические и рыночно-конкурентные условия, в которых данной компании приходится работать. Целями такой компании очевидно будет являться завоевание рынка ее продукции или услуг, которые она производит. Даже самые продвинутые компании, которые считают своей миссией производство стиля жизни или определенной культуры потребления, все равно остаются в рамках рыночных целей.

Окружение же государственного управления имеет одну особенность, а именно - оно непосредственно связано с самим государственным управлением, так что государственное управление не просто реагирует на это окружение, а самым непосредственным образом должно это окружение формировать относительно тех целей и задач, которые мы называем здесь стратегическими. Формирование окружения и влияние окружения на политику высшего руководства происходит в специальной области политики - публичной политике. Наличие особой области взаимодействия управляющего со средой - третье отличие государственной стратегии от корпоративной. На этом отличии мы остановимся более подробнее.

Стратегическое планирование и стратегическое управление

Стратегическое планирование возможно только в условиях стратегического управления. Существуют три основных типа управления - административное руководство, стратегическое или целевое управление и организационная деятельность.

Организационная деятельность охватывает организацию структуры или структурную реорганизацию. Эта деятельность непосредственно связана с производством новой структуры или реорганизацией существующей относительно измененного объекта или измененной системы целей.

Административное руководство связано с управлением некоторым объектом через систему команд внутри некоторой единой цели, известной в центре управления, по строгой иерархии прохождения решений сверху вниз в рамках регламента, процедур, норм. Контроль через обратную связь при административном управлении осуществляется из центра и является строго иерархичным. Цель зачастую известна лишь в управляющем центре такой системе, а система запретов и секретности не позволяет осуществить планирование на элементарном уровне. Главным для такого типа управления являются процедуры и нормы выполнения указаний сверху - система управления является системой субординации.

Целевое или стратегического управление связано с продвижением в процессе управления по дереву целей (краткосрочное планирование, среднесрочное, долгосрочное; приоритеты, увязывание разносрочных задач и т.д.) Цель доводится до каждого участника системы управления в виде стратегии - стратегия является публичной, и всякое текущее действие краткосрочной перспективы приводится в соответствие с долгосрочной перспективой стратегической цели. Функцию обратной связи и контроля при таком управлении можно осуществлять на любом месте, а не только в центре, а сама обратная связь не организована иерархически, поскольку на каждом уровне системы при стратегическом управлении добиваются понимания общей цели и увязывания с ней текущих задач в каждый момент времени.

Стратегия формулируется и разрабатывается высшим руководством. Однако реализация стратегии при стратегическом управлении возможна лишь при участии всех уровней управления: стратегия должна быть известна на всех уровнях системы управления, и любой менеджер должен соотносить любой свой шаг с конечной стратегической целью в каждый момент времени, а не ожидать и подчиняться административным командам из центра (верха), как это происходит при административном управлении. При этом нужно четко разграничивать общий стратегический план и организационную стратегию высшего руководства. Организационная стратегия высшего руководства предполагает соотнесение конкретных задач со стратегическими целями. При этом текущее управление включает распределение задач среди менеджеров среднего звена, увязывание интересов и мотивов персонала с достижением поставленных задач, расчет сил и средств во времени при управлении ресурсами в рамках выполнения поставленных задач, контроль за выполнением, обратную связь и т.д.

Стратегическое планирование ставит задачу добиваться наперед известных и публично объявленных целей. Сегодня мы все еще не можем сказать, какие цели руководство нашего государства ставило, и насколько нам удалось их достичь. Цели должны объявляться, по каждому этапу продвижения к цели должен существовать общественный контроль, по прошествию некоторого периода должно происходить подведение итогов с ответом на вопрос, насколько нам удалось достичь поставленных целей, с анализом дефектов, установления их причины вплоть до изменения стратегии.

Стратегическое планирование и управление не может быть осуществлено демократическим решением большинства - переход от текущего планирования и административного управления к стратегическому связан с политической волей элиты, с принятием обоснованного и опирающегося на управленческие знания решением руководства. Переход от текущего планирования к стратегическому связан с изменением поведения высшего руководства в государстве: от реагирования на изменения в текущей ситуации к проектированию ситуации и управлению ситуацией. Такое поведение, когда высшее руководство государства начинает руководствоваться стратегией в повседневной деятельности, когда в любых политических конфликтах преследуют прежде всего долгосрочные, главные, государственные цели, а не узкоклановые, узкокорпоративные или вообще личные цели отдельных лидеров, называется стратегическим поведением. Стратегическое поведение вынуждает как сторонников, так и противников той или иной политики отвечать на уровне стратегии.

Организационная стратегия и реформа государственного управления

Четвертым отличием государственного стратегического планирования от корпоративного является четкое размежевания общей стратегии и организационной стратегии. Для корпорации организационное стратегическое предвидение является формой анализа и организации стратегического планирования. Для государства в целом вопрос организационной стратегии является отдельной областью принятия решений, которая может обеспечивать или не позволять проводить стратегическое управление в государстве. Организационной стратегией на современном этапе состояния государственного управления является радикальная реформа государственного управления.

Выбор термина "административная реформа" выражает ограниченное представление о государственном управлении как только административном управлении, как будто реформа должна происходить внутри этого административного типа. Поэтому правильнее говорить о реформе системы государственного управления, о реформе госуправления, о государственной реформе управления, но не об административной реформе. Суть этой реформы - переход от административного управления к целевому или стратегическому государственному управлению. Отличительной чертой новой системы государственного управления в Украине должно стать наличие в ней функции и способности стратегического планирования или краткосрочного и долгосрочного планирования, со всеми вытекающими из этого вспомогательными и сопутствующими функциями и способностями.

Традиционно в таком случае используют в теории проектирования различение модернизации и модификации. Причем, если на Западе в ходу термин модернизация, то это потому, что в отлаженной системе необходима именно постоянная модернизация. Мы же имеем дело с неотлаженной и неэффективно работающей системой управления, которая поэтому нуждается не в модернизации, а в модификации - системном преобразовании. Модернизация означает изменение содержания элементов системы, замену элементов или даже целых их блоков внутри системы, но при этом не меняется характер самой структуры - принцип ее организации. В Украине все предыдущие и настоящие изменения в системе государственного управления (приведение различных элементов и устройств системы к потребностям практики) выполнялись и выполняются за счет модернизации.

Модернизация системы государственного управления в Украине являлась реакцией на изменение среды и изменения в объекте управления. Сама модернизация осуществлялась исключительно за счет наличной квалификации, компетенции и интуиции чиновников и экспертов, вовлеченных в этот процесс. А материалом, на котором строилась их политическая и профессиональная позиция, был их предыдущий опыт. Реальный процесс модернизации системы государственного управления отчужден от существующих процессов описания административной реформы и коммуникации по ее поводу. Мы имеем все основания для утверждения, что административная реформа фактически является элементом не управляющей, а управляемой системы. Не она управляет системой государственного управления, а система государственного управления всегда управляет административной реформой и приспосабливается ее к себе.

Провести реформу государственного управления в Украине можно лишь путем модификации системы управления. При модификации начинают проектироваться не только последующие изменения в системе управления, но и изменения самой проектной деятельности планируются на ее предыдущих фазах. Модификация связана с изменением принципа связи элементов системы, который затрагивает само основание структуры, а вновь вписываемые элементы в структуру новой системы могут быть как новыми, так и теми же самыми элементами. Однако при модификации даже старые элементы системы начинают функционировать по иному принципу.

Для сравнения существующего способа государственного управления - административного руководства - и планируемого стратегического целевого управления - мы приведем ряд различий по их характеристикам.

Характеристики Административного руководства Стратегического (целевого) управления

Тип управления Руководство Целевое управление

Объект управления Экономика на уровне текущих задач Макроэкономические отношения, экономическая структура и социальные проекты

Средство управления Команды сверху вниз Стратегия (дерево целей — кратко- средне- и долгосрочных)

Цель управления Выполнение команд сверху Сформулированная в стратегии цель и подчиненные ей задачи,

Способ контроля Из центра (сверху иерархии), распределение компетенции и ответственности по иерархии Достижение стратегической цели, равная ответственность всех уровней управления

Тип отношений менеджеров с вышестоящим руководством Субординация - (цель известна наверху, вниз спускаются лишь задачи) Совместное планирование в рамках стратегии, совместная координация управления ресурсами в рамках задач

Доминирующий тип коммуникации в системе управления (обратная связь) Строго иерархический, основанный на должностной компетенции Иерархия не влияет на способ коммуникации – обратная связь осуществляется на всех уровнях за счет наличия специальной области публичной политики и функции PR

Только внутри этой новой системы государственного управления мы можем говорить о стратегическом планировании как таком процессе, который непосредственно связан и опирается на стратегическое управление.

Что такое стратегический доклад?

Зачем вообще существуют стратегические доклады и какова их задача, во всяком ли обществе стратегический доклад является эффективным, и что необходимо для того, чтобы возникли условия такой эффективности? Какова структура стратегического доклада и насколько стратегическими являются выступления официальных лиц в нашем государстве? Вот примерный круг тех вопросов, которые требуют наших безотлагательных ответов.

Стратегический доклад является инструментом стратегического планирования и элементом открытой коммуникации в системе стратегического управления. Стратегический доклад выполняет все вышеперечисленные нами функции стратегии, и является по существу способом открытой разработки, объявления, продвижения и критики стратегии в государстве. Существуют корпоративные стратегические доклады и доклады о государственной стратегии, кроме того бывают также и тематические стратегические доклады, которые показывают перспективы и необходимые шаги в какой-либо сфере или каком-либо приоритетном направлении политики компании или государства. Это разделение весьма условно и касается скорее объекта отнесения, той организации или целого общества, кому стратегический доклад адресован и кого он по своему содержанию непосредственно касается.

Главной задачей стратегического доклада является анализ происходящего с точки зрения перспективы, выделения в нем узловых точек и приоритетных направлений, активно развивая которые мы можем достичь прогнозируемой перспективы. Стратег неизменно задается вопросом: в чем смысл происходящего, какова имеется перспектива в целом, и насколько перспективны те или иные направления, на чем следует сосредоточить внимание, усилия и ресурсы, чтобы текущая ситуация поддавалась контролю и управлению в долгосрочной перспективе. Основным в описании стратегии является целостный характер проектирования ситуации будущего путем выделение для анализа немногих узловых точек текущей ситуации и формирования нескольких приоритетов, которые позволят изменить наличную ситуацию к лучшему в целом.

Стратегический доклад не имеет ничего общего с докладом за отчетный период (отчетным докладом), и имеет мало общего с аналитическим докладом (с анализом социально-экономической ситуации). Что касается анализа текущей ситуации (у нас, как правило, употребляют "анализ социально-экономической ситуации"), то главный недостаток такого рода доклада при планировании это наложение имеющихся краткосрочных характеристик текущей ситуации на проектируемую ситуацию. При таком анализе рассматривая всякое действие руководства в имеющейся ситуации, приходят к выводу о его недостаточности, требуют большего финансирования и призывают "углубить", "усилить", "поддержать" и т.д. вместо того, чтобы проанализировать, а насколько вообще действия были адекватны ситуации с точки зрения поставленной цели. Аналитические доклады о социально-экономической ситуации годятся только для краткосрочного планирования, в то время, как краткосрочное планирование должно осуществляться после и на основе долгосрочного стратегического планирования.

Стратегический доклад строится на результатах предварительного анализа текущей ситуации. Целью предварительного анализа имеющейся ситуации является сформировать видение текущей ситуации с точки зрения прогнозируемой перспективы. Затем на полученных выводах из такого анализа строится повторное изложение имеющейся ситуации, которое охватывает уже не все, но лишь некоторые аспекты текущей ситуации, которые в результате предварительного анализа были оценены как имеющие перспективу. Затем происходит проектное планирование уже целостной ситуации, где названные приоритеты используются как узловые звенья для управления всей ситуацией. Именно такая технология дает нам возможность сказать, что не всегда стратегическое значение имеет экономическая ситуация в целом, или что не всегда для достижения стратегических целей экономические инструменты являются самыми важными.

Таким образом, повторим основные шаги стратегического планирования:

- предварительный анализ ситуации и выделение узловых точек и приоритетов;

- повторное описание ситуации через характеристику узловых точек и приоритетов, уделяя внимание их связи с остальными неприоритетными аспектами;

- перспективное планирование целостной ситуации через работу в приоритетных направления и узловых областях и сферах.

- управление ресурсами (ресурсный анализ, распределение ресурсов и планирование производства недостающих ресурсов).

Таковы вкратце основные подходы к государственной стратегии.