ЗАМЕТКИ О РЕФОРМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В УКРАИНЕ

Логические предпосылки для рассуждения.

Поскольку термин административная реформа не несет в себе никаких требований к мыслительной организации того, кто принимается размышлять или обсуждать заданную тему, мы предлагаем использовать категории традиционно используемые в теории проектирования, а именно - различение модернизации и модификации. Что автоматически погружает все последующие рассуждения внутрь сферы системного проектирования, в методологических рамках которой, прежде всего, необходимо, на наш взгляд, рассматривать "любые административные реформы". Причем, если на Западе в ходу термин модернизация, то это потому, что в отлаженной системе необходима именно постоянная модернизация. Мы же имеем дело с неотлаженной и неэффективно работающей системой, которая поэтому нуждается не в модернизации, а в модификации - системном преобразовании.

Мы будем исходить из тезиса, что в Украине все предыдущие и настоящие изменения в системе государственного управления (приведение различных элементов и устройств системы к потребностям практики) выполнялись и выполняются за счет модернизации. Модернизация по существу означает изменение содержания элементов системы, замену элементов или даже целых их блоков внутри системы при неизменном принципе связи этих элементов. Модернизация затрагивает структуру системы на элементном уровне, но не меняет характер самой структуры - принцип ее организации.

Модернизация может, а чаще всего так и происходит, осуществляться минимальными средствами. Материалом, на основании которого отечественными специалистами проводилась оценка системы, формулировка проблем и реальная реконструкция элементов системы государственного управления (различных по значимости и весу в системе), служил опыт взаимодействия представителей этой системы (чиновников) с новыми экономическими и социальными реалиями, и соответственно опыт поиска наиболее приемлемой для них (чиновников) поведенческой модели функционирования, а также опыт участия в подобных прежних мероприятиях по модернизации системы управления. Сама же оценка системы, формулировка проблем и реконструкция происходила за счет интуиции и способностей тех, кто эти изменения производил.

Итак, выше мы предположили, что модернизация системы государственного управления в Украине являлась реакцией на изменение среды и изменения в объекте управления. Сама модернизация осуществлялась исключительно за счет наличной квалификации, компетенции и интуиции чиновников и экспертов, вовлеченных в этот процесс. А материалом, на котором строилась их политическая и профессиональная позиция, был их предыдущий опыт.

При переходе в нашем рассуждении от модернизации к модификации прежде всего следует учесть различие их предметов. Модернизируется "старая", функционирующая система. Модернизация почти всегда есть поиск новых форм для сохранения (воспроизводства) старой системы. Модифицируется описание системы, предназначенное для последующего внедрения - фактически создается проект "новой" системы. Особенностью логических условий модификации является отсутствие опыта функционирования новой системы, который мог бы выступить в качестве исходного материала для оценки и реконструкции проекта. В качестве исходного материала имеется лишь приблизительное проектное описание новой системы. Оценка и экспертиза проекта в этом случае проводится путем сопоставления результатов экспертизы при модернизации и модификации и выяснения, какие моменты опыта функционирования схватываются в проектных описаниях системы и чего там не хватает. Фактически мы должны в результате такого соотнесения получить список ограничений, идущих от старой системы, которые необходимо учесть проектировщикам, если они действительно заняты не просто разработкой "революционно новой концепции", но и реализуемой в заданных временных параметрах. Таким образом, реализуемость есть отдельная проблема, которую мы ниже изложим специально.

Следует заметить, что противопоставление модернизации и модификации есть исключительно методологическое, нельзя сказать, что одно лучше другого. В реальной практике возникновение модификации было обусловлено несовершенством реальных систем проектирования, неадекватной компетенцией тех, кто осуществляет модернизацию (склонность к ошибкам, недостаток знаний и методов), неудовлетворенностью результатами проведенных изменений. Фактически модификация есть результат развития самого проектирования и расширения его роли в системах управления. При модификации начинают проектироваться не только последующие изменения в системе управления, но и изменения самой проектной деятельности планируются на ее предыдущих фазах. Модификация связана с изменением принципа связи элементов системы, который затрагивает само основание структуры, а вновь вписываемые элементы в структуру новой системы могут быть как новыми, так и теми же самыми элементами. Однако при модификации даже старые элементы системы начинают функционировать по иному принципу.

Общие замечания к ситуации, сложившейся
вокруг административной реформы в Украине.

Все действия, именуемые административной реформой, есть в лучшем случае плохо или хорошо (что в данном случае не имеет значения) проводимая модернизация системы государственного управления. У этого процесса отсутствует субъект, процесс модернизации имеет тотальный характер, все его участники от первых лиц в правительстве до обычных клерков заняты на своем месте поиском решений для сохранения и воспроизведения себя, своего места, как части системы.

Происходящие процессы модернизации государственного управления испытывают на себе сильное влияние политического кризиса, который проявляется в падении доверия населения к руководству, в ожидании изменений в составе высшего руководства страны после выборов Президента Украины, в продолжающемся экономическом падении. Мы имеем все основания для утверждения, что административная реформа фактически является элементом не управляющей, а управляемой системы. Не она управляет системой государственного управления, а система государственного управления всегда управляет административной реформой и приспосабливается ее к себе.

Реальный процесс модернизации системы государственного управления отчужден от существующих процессов описания административной реформы и коммуникации по ее поводу. В результате происходит одно и то же, а документы и постановления правительства содержат цитаты из политических памфлетов и манифестов демократически ориентированных западных политиков и интеллектуалов вперемежку с советским партийном сленгом о непростом, но таким необходимым будущем украинских людей. Мы могли бы сказать, что двойная мораль есть традиционная среда, в которой работали и работают бывшие советские руководителей, но мы склонны видеть в этом факте не столько традиции, сколько реальный дефицит языковых форм, представлений и понятий для анализа проблем, и описания управленческой тематики.

Это вызвано, в первую очередь, отсутствием в Украине на протяжении всего ХХ столетия научных школ, которые занимались бы вопросами управления и проектирования. Во вторую очередь, это обусловлено неконтролируемой экспансией в украинский язык английской управленческой терминологии, которую суждено расшифровать уже следующим поколениям (и это в условиях, когда очень незначительная часть состава высшего и среднего менеджмента в государственных структурах владеет английским языком). Мы можем сделать следующий вывод, что, критикуя документ под названием "Концепция Административной реформы в Украине" мы будем критиковать лишь только используемый язык и возможно сам метод изложения, но к происходящему процессу модернизации системы государственного управления в Украине это не будет иметь никакого отношения.

В стране отсутствует (во всяком случае пока) политическая группа, которая на данный момент времени смогла бы в жесткой и понятной форме не только артикулировать базовые цели и ценности для всего общества, но и обладала ресурсом для их последовательной реализации в условиях политического противостояния и массовой экономической и управленческой безграмотности. Возможно, что последнее указание на условия есть ответ-обьяснение почему такой политической группы еще нет. А значит, в принципе отсутствуют рамки для проведения административной реформы.

Даже при наличии целей (а значит и субъекта) проектирование и реализация новой системы государственного управления есть процесс, который может происходить от 5 до 10 лет. В стране, в которой ежегодно меняется правительство, а значит не отлажена система преемственности задач, любые проекты, длительность реализации которых превышают 1 год можно отнести к проектам с очень высоким коэффициентом риска не быть реализованными. Для проектировщика это значит: если ты хочешь достичь успеха, период реализации проекта не должен превышать один год. В противном случае, либо проект не реализуется, либо затраты на его реализацию могут значительно превысить допустимые.

Оставаясь на позиции проектировщиков, мы исходим из предположения, что, отличительной чертой новой системы государственного управления в Украине должно стать наличие в ней функции и способности стратегического планирования или краткосрочного и долгосрочного планирования, со всеми вытекающими из этого вспомогательными и сопутствующими функциями и способностями.

Вышеприведенный анализ дает нам все основания предположить, что в обозримый период времени (от 3 до 5 лет) условий для работ такого уровня сложности нет.

Управленческие предпосылки для рассуждения.

Прежде всего, данный текст посвящен проблеме реформы государственного управления в Украине, а не административной реформе. Административная реформа, как ее у нас называют, основывается на ложном представлении о том, что государственное управление это только административное управление. Однако кроме административного управления существуют и другие типы управления - целевое управление, организация структуры.

Административное управление связано с управлением некоторым объектом через систему команд внутри некоторой единой цели, известной в центре управления, по строгой иерархии прохождения решений сверху вниз в рамках регламента, процедур, норм. Контроль через обратную связь при административном управлении осуществляется из центра и является строго иерархичным. Цель зачастую известна лишь в управляющем центре такой системе, а система запретов и секретности не позволяет осуществить планирование на элементарном уровне. Главным для такого типа управления являются процедуры и нормы выполнения указаний сверху - система управления является системой субординации.

Целевое управление связано с движением по дереву целей (краткосрочное планирование, среднесрочное, долгосрочное; приоритеты, увязывание разносрочных задач и т.д.) Цель доводится до каждого участника системы управления в виде стратегии - стратегия является публичной, и всякое текущее действие краткосрочной перспективы приводится в соответствие с долгосрочной перспективой стратегической цели. Функцию обратной связи и контроля при таком управлении можно осуществлять на любом месте, а не только в центре, а сама обратная связь не организована иерархически, поскольку на каждом уровне системы при стратегическом управлении добиваются понимания общей цели и увязывания с ней текущих задач в каждый момент времени.

Организация структуры или структурная реорганизация связана с производством новой структуры или реорганизацией существующей относительно измененного объекта или измененной системы целей. Процессы модернизации или модификации имеют собственные системы управления организацией. И эти системы имеют различия. Ниже мы рассмотрим способы быстрой и постепенной реорганизации структуры упрвавления.

Выбор термина "административная реформа" выражает ограниченное представление о государственном управлении как только административном управлении, как будто все остальные типы управления не нуждаются в реформе. Поэтому правильнее говорить о реформе системы государственного управления, о реформе госуправления, о государственной реформе управления, но не об административной реформе. В таком понимании административная реформа это реформа административно-территориального деления государства, реформа административной структуры аппарата исполнительной власти, перераспределение полномочий, кадровые перемещения, и это все имеет отдаленное отношение к собственно системе управления. Более того, даже эти реформы на могут быть произведены внутри существующей системы управления. Поэтому переформулируем вопрос: почему невозможна реформа системы государственного управления в этой стране?

Прежде всего мы вынуждены говорить об отсутствии системы управления в этой стране. Какое-то управление есть, а системы управления нет. Считается, что мы переходим от советской системы управления к некоторой другой. На самом деле это не так - давно отсутствует ЦК, система парткомов, госплан, единая государственная экономика. Мы имеем некоторый гибрид бывшей советской системы и вновь созданных структур, а также гибрид экономики, где государственный сектор уже не является основным, с сохранившимся вмешательством государственного управления во все сферы экономики. Поэтому, когда мы говорим о системе управления, мы говорим об условном и весьма противоречивом предмете.

Во-вторых, нужно говорить о несоответствии цели управления и объекта управления. Причем, не имеет значения, что чему не соответствует, и, соответственно, что прежде всего нужно менять. Можно менять цель, можно менять объект управления - для технолога по управлению неважно с чего начинать, хотя идеологически это может оказаться весьма существенным.

Объектом управления до сих пор является экономика, где различие на государственную ее часть и корпоративно самостоятельную коммерческую почти не производится. Этот объект управления существует как объект приложения сил среднего управленческого звена через распоряжение реальными ресурсами внутри бюджетного финансирования, распоряжение основными фондами и через распоряжение долговыми обязательствами (системой взаимозачетов), включая бартер.

Цель управления (как ее себе представляют) - создание эффективной системы управления, которая бы обеспечила устойчивое развитие экономики и рост благосостояния. В этом смысле, что значит "эффективная система управления"? Построить эффективную систему управления при сохранении существующего объекта управления значит в идеале возвратиться к советской системе управления с госпланом и единой государственной экономикой (этого и хотят левые). Возвратиться к государственной экономике можно лишь через национализацию, а это означает кровавую гражданскую войну, и вряд ли это нас может устроить. Поэтому заявленная цель управления не может быть реализована относительно сохраняющегося объекта управления. Отсюда возникает необходимость изменить объект управления, что в свою очередь связано с системной модификацией, а никак не с ее модернизацией.

Какие существуют индикаторы проведения реформы системы управления?

Первый индикатор - распределение расходных статей бюджета исходя из представления вмешательства государства в экономику. Если посмотреть на нынешний бюджет, то несложно увидеть, что расходы на промышленность такие же, как и на социальное обеспечение. Тем самым через такое распределение расходной части бюджета для системы управления фиксируется неизменность существующего объекта управления. Более того, в процессе формирования бюджета его концепция и цель никем не артикулируется и не отстаивается как долгосрочная стратегия. Поэтому концепция уже которого по счету бюджета - социальное спасение граждан - не является стратегией и производится в ущерб реформе государственного управления и структурной реформе, которые являются стратегическими целями и действительным спасением граждан.

Второй индикатор - публичная деятельность в сфере продвижения проектов по реформе государственного управления. Предположим, в правительстве возникает группа людей, которая, не имея возможности влиять на бюджет, пытается изменить систему управления. Эта группа неизбежно оказывается в оппозиции и поэтому вынуждена проводить свою деятельность публично, привлекая к ней общественное внимание. Такой деятельности мы сегодня не наблюдаем. Скажем, Рух и НДП поставили задачу не смены системы управления, а задачу влияния на власть через существующую систему управления, хотя и заявили о необходимости административной реформы в ходе предвыборной кампании. Таким образом, еще одним важнейшим отличием модернизации от модификации есть различные требования к субъекту изменений.

Нынешняя система государственного управления продолжает заниматься текущими проблемами экономики - такой тип управления является системой принятия чрезвычайных мер или еще называется режимом "пожарной команды". Причина этого в том, что объект управления сегодняшней системы государственного управления по своей природе требует текущего режима управления и не поддается ни долгосрочному, ни среднесрочному планированию. Работа с нынешним объектом управления возможна лишь в режиме "пожарной команды". Существующий режим текущего управления абсолютно адекватен выбранному объекту управления, и при сохранении этого объекта его невозможно да и не нужно менять.

Среднесрочное и долгосрочное планирование не может появиться внутри данного режима управления, по отношению к данному объекту управления, в соответствии с данной целью управления. Отсутствие долгосрочного планирования в значительной степени обусловлено отсутствием преемственности (6 правительств сменилось за 7 лет). Каждая группа, находящаяся у власти, ведет себя так, словно до нее никто ничего не делал и после нее тоже ничего делать не будут. Те же, кто пытается делать административную реформу, на самом деле делают нечто другое - меняют структуру аппарата государственного управления или же ведут интриги за получение должностей.

Краткие выводы из вышесказанного.

1. До сих пор исполнительная власть не объявила свою цель, свою стратегию, которая бы позволила делать последовательные шаги по ее достижению или же анализировать причины отсутствия успеха.

2. Система управления адекватна объекту управления и задачам, которые ставятся.

3. Отсутствие преемственности не позволяет осуществлять среднесрочное и долгосрочное планирование.

4. Отсутствие в среде управленцев необходимой квалификации, позволяющей осуществлять долгосрочное стратегическое планирование и целевое управление.

5. Западные специалисты своими консультациями по смене объекта управления являются единственными субъектами, поскольку ни одна из отечественных политических сил не делает ставку на реформу государственного управления как свой основной политический ресурс.

Описанные условия есть те реальные условия, в которых нужно делать реформу государственного управления. Нам они представляются хождением по замкнутому кругу: с одной стороны, без смены системы управления, мы не можем сменить цель, объект и построить иную стратегию, а, с другой стороны, внутри нынешней цели, с данным объектом и при отсутствии стратегии мы не можем сменить систему управления. Налицо результат отсутствия политической воли и технологий перехода (транзитологии), то есть таких технологий, которые позволяют от одного состояния системы переходит к другому состоянию системы. Более того, внутри отечественной элиты нет согласия относительно стратегии, а соответственно и цели, которую должна обслуживать система государственного управления.

Анализ реализуемости реформы государственного управления

Как возможна быстрая реформа государственного управления?

Необходимо изменить объект управления, цель управления и систему управления (режим и тип управления). Переход к принципиально другой системе управления предполагает выяснить:

- какую систему управления мы хотим создать?

- какую систему управления мы можем создать уже сейчас?

- как перейти от одного к другому?

Учитывая сложность ситуации, западные консультанты неизбежно будут предлагать инструменты и технологии, здесь неприменимые. Отечественные же программы страдают отсутствием нацеленности на действия по изменению объекта, режима и типа управления - в лучшем случае, они касаются изменения структуры аппарата государственного управления. Однако изменения структуры аппарата управления без изменения объекта, режима и типа управления ничего не изменят по существу. Поэтому мы сами должны выработать свои инструменты и свои технологии. Здесь неважно, с чего начинать. Нужно просто начинать.

Мы хотим создать систему целевого или стратегического управления. Сходу, сразу создать мы ее не можем. Мы можем двигаться очень малыми шагами, используя небольшие ресурсы и изменяя систему управления небольшими блоками. Чтобы перейти от того, что мы можем, к тому, что мы хотим, вполне возможно, стоит применить мобилизационную модель: за 6 месяцев сотрудникам некоторого структурного подразделения государственной структуры управления объявляют об увольнении и начинают создавать новую структуру управления, наново набирая людей. Задача такого способа - отсекать не просто ненужные и лишние звенья, а целые блоки, создавая новые блоки структуры. Необходимые требования к такому способу - создание системы оперативного реагирования на ошибки внутри звена организационного проектирования новой управленческой структуры. Значит необходимо создать звено структурной реорганизации, возможно вне самой системы управления (внешнее реформирование, свобода действий и относительная независимость такого звена).

Любые попытки долгосрочного планирования в нынешних условиях представляются очень рискованными и обречены на неудачу. Эффективно можно действовать лишь в краткосрочной перспективе. Любая подвижка внутри системы управления приводит к тому, что система успевает адаптироваться и съесть точку роста. Затем - опять анализ ситуации, поиск новой точки роста, использование ее для продвижения, и опять съедание ее системой.

Рационального, прозрачного и понятного для самих управляющих управления ресурсами не существует. Поэтому можно очень на короткое время рассчитать привлечение небольших ресурсов, аккумулировать их, применить точечно, сделать некоторое изменение, израсходовав весь ресурс. Потом снова нужен поиск новых ресурсов.

Каждый раз на каждом этапе планируемой реформы управления необходимо строить промежуточную модель, которая будет позволять понимать содержание данного этапа реформы управления, понимать его цели, задачи, пределы и границы преобразования, необходимые ресурсы и сроки.

Кроме того, этот способ модификации будет связан с большим количеством ошибок, особенно на периферии. Система оперативного реагирования на ошибки поэтому должна быть охватывающей периферию.

Задачи быстрой реформы государственного управления.

1. Смена объекта управления. Это означает полную смену среднего звена государственного управления, куда необходимо набрать бизнесменов, то есть людей, которые имели дело непосредственно с бизнесом.

2. Налаживание механизма преемственности. Это означает развитие сферы публичной политики, продвижение внутри этой сферы перспективных людей второго эшелона, которые являются кадровым резервом системы управления. Это резерв должен быть в зоне общественного внимания до того, как кто-либо из него окажется на какой-либо должности. Во время мобилизации происходит быстрая замена людей из этого резерва, из этого прозрачного круга людей.

3. Создание системы интенсивного повышения квалификации управляющих высокого ранга. Речь идет об обучении их основам стратегического планирования и целевого управления с отрывом от работы в течение короткого времени.

4. Создание соответствующей идеологии мобилизации - не социальное обеспечение всех госслужащих, а потуже затянуть пояса и на конкурсной основе доказывать свое право на работу в сфере государственного управления.

5. Жесткая система управления ресурсами и оперативное реагирование на воровство и халатность в системе государственного управления.

Понимая нереальность поставленных задач относительно реформы государственного управления, мы считаем, что для существующей элиты мобилизационная модель является наиболее близкой и понятной. А посему такая модель может быть осуществлена.

И только затем внутри мобилизационной модели может появиться стратегическое управление. Это второй этап, о котором, если возникнет необходимость, мы напишем в следующий раз.

Характеристики мобилизационной модели реформы государственного управления.

Главной характеристикой мобилизационной модели является ее насильственный характер - "потуже затянуть пояса", "не до жиру быть бы живу", много лично недовольных, масса интриг вокруг новых структур и т.д. Набор новых людей в новые структуры может вызвать и систему организованного сопротивления старых кадров. Люди, которые отважатся на такую модель, должны будут принять на себя всю ответственность за эти действия, и возможно уйти.

Как возможна постепенная реформа государственного управления.?

Постепенная реформа системы государственного управления связана с постепенным изменением самого слабого места функционирования административной системы управления - обратной связи. Именно разрушенная обратная связь, отсутствие контроля за всеми подчиненными подсистемами и по сути потеря управляемости есть ситуация неконтролируемого разрушения системы управления, который происходит сейчас.

Постепенная реформа государственного управления связана с процессом формирования сферы публичной политики, переводом вопроса о реформе государственного управления в сферу публичного обсуждения и формирования общественного мнения в политических партиях, у политически активных граждан и у самих государственных чиновников. Технологии формирования сферы публичной политики и создания делиберативного процесса (процесса массовых глобальных консультаций) реформы государственного управления описаны в аналитическом докладе Агентства гуманитарных технологий "Современные фабрики мысли".

Сфера публичной политики - формирование публичной политики сначала как внешней системы обратной связи, а потом и включение публичной политики в политику государственного управления на системном уровне. Параллельно созданию сферы публичной политики и превращению реформы государственного управления в делиберативный процесс выработки и принятия решений должен идти процесс обучения среднего и высшего управленческого состава государственного управления (процесс переподготовки кадров) в таких направлениях: 1) стратегическое долгосрочное и текущее краткосрочное планирование; 2) целевое стратегическое управление; 3) технологии работы в публичном пространстве принятия решений (публичная коммуникация, делиберативный процесс, паблик рилейшнз).

Соответственно данный процесс нуждается в лидерах, которые бы могли сформулировать эти задачи и при поддержке консультантов осуществить следующие действия:

1) Первый этап. Публичное разъяснение того, какая реформа государственного управления нам нужна и почему.

2) Второй этап. На этом этапе происходит введение в систему переподготовки кадров среднего и высшего руководящего состава государственного управления перечисленных изучаемых предметов, поиск и приглашение соответствующих специалистов-преподавателей по этим предметам. Разворачивается публичная поддержка со стороны органов государственного управления процесса формирования внешней пока для них сферы публичной политики и создания внутри системы государственного управления специальных органов (отделов PR, стратегических коммуникаций, аналитических) - для связи со сферой публичной политики. На этом втором этапе происходит налаживание организационных связей между системой государственного управления и сферой публичной политики. Главная задача его - управленцы должны научиться вырабатывать самостоятельно и презентовать публично свою стратегию и свои планируемые текущие решения. И только затем происходит публичное поэтапное планирование реформы структуры государственного управления с обсуждением характеристик, ресурсов и издержек каждого этапа в публичном пространстве делиберативного процесса.

3) Третий этап. Публичная политика становится механизмом внутренним для системы государственного управления процессом выработки стратегии, краткосрочного планирования, принятия решений через особую технологию делиберативного процесса с заранее известными для всех условиями разработки, правилами продвижения, технологией обсуждения, процедурами принятия решений. На этом этапе происходит вовлечение политических партий, общественных организаций и политически активных граждан в создание структур сферы публичной политики как структур реального принятия решений и запуск технологии функционирования делиберативного процесса (процесса массовых глобальных консультаций).

Владимир Грановский, Сергей Дацюк, Агентство гуманитарных технологий